תכנית לסיוע במשיכת השקעות לרשויות המקומיות דימונה, ערד וירוחם

בהמשך להחלטת הממשלה מספר 2025 מיום 23.9.2014 (להלן – החלטה 2025), לפעול למשיכת השקעות ולהגדלת היצע מקומות העבודה תוך חיזוק החוסן הכלכלי-חברתי, של הרשויות המקומיות ערד, דימונה וירוחם בשנים 2018-2017 כמפורט להלן.

מטרת החלטה זו הינה להביא להקמת מקומות תעסוקה חדשים בעלי השפעה כלכלית רחבה       ולהביא להרחבת היצע התעסוקה ברשויות אלה ובסביבתן. פעולה זו צפויה לסייע בהרחבת היצע העבודה, ביצירת אפשרויות תעסוקה איכותיות ומגוונות יותר, תקטין את רמת האבטלה באיזור, תביא לצמיחה כלכלית ולצמצום פערים.

לצורך כך יפעל משרד הכלכלה והתעשייה ( להלן – המשרד) באופנים הבאים:

1. משיכת מפעלים תעשייתיים לרשויות המקומיות ערד, דימונה וירוחם – על מנת ליצור תמריצים להקמת מפעלים תעשייתים בערד, דימונה וירוחם (להלן-רשויות ההחלטה), להטיל על משרד הכלכלה והתעשייה, באמצעות הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה, ובהסכמת אגף התקציבים במשרד האוצר, לקבוע הוראות להפעלת מסלול סיוע למשיכת מפעלים תעשייתים לרשויות ההחלטה תוך דגש על הגדלת הפריון וזאת על מנת להגדיל את היצע מקומות העבודה ברשויות ההחלטה ולעודד תחרות בשוק המקומי. המסלול מיועד למפעלים שאינם מתחרים בשווקים בינלאומיים. במסגרת הסיוע יינתן תיעדוף לאזורי תעשייה שבהם קיימת חלוקת הכנסות בין רשויות. לצורך כך יקצה המשרד סך של 75 מלש"ח ממסגרת תקציבו המאושרת לשנים 2018-2017.

2. סיוע לקליטת עובדים בתחום השירותים – לשם יצירת מקומות תעסוקה נוספים ברשויות ההחלטה, להטיל על משרד הכלכלה והתעשייה, באמצעות הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן – הרשות להשקעות), ובהסכמת אגף התקציבים במשרד האוצר, לבחון קביעת הוראות להפעלת מסלול סיוע חדש למעסיקים להקמה או העתקה ממרכז הארץ של עסקים ממגזר השירותים אשר יקלטו 50 עובדים נוספים לפחות בעסק, באחת מרשויות ההחלטה. במסגרת הסיוע יינתן תעדוף להעסקת עובדים בשכר העולה על 75% מהשכר הממוצע במשק, וכן לעסקים אשר יעסיקו עובדים מאוכלוסיות ששיעור השתתפותן בתעסוקה נמוך. ככל שיוחלט לקבוע הוראות כאמור, המשרד יקצה לצורך כך תקציב מתוך מסגרת תקציבו המאושרת לשנים 2018-2017.

עדיפות לאומית

בהחלטה 2025 נקבעו יישובי הדרום כהגדרתם באותה החלטה כיישובים בעלי עדיפות לאומית לעניין אותה החלטה ולצורך פעולות המבוצעות עד לשנת 2020. השיקול המרכזי שביסוד הכרזת יישובי הדרום כאמור כאזור בעל עדיפות היה תכנון הפריסה של האוכלוסייה כאמור בסעיף 151(ב)(3) לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), תשס"ט-2009 (להלן – החוק). לשיקול זה הצטרפו שיקולים בדבר מיקומו הגיאוגרפי של האזור או היישוב או המרחק שלו מריכוזי אוכלוסייה וממרכז הארץ, כאמור בסעיף 151(ב)(4) לחוק, והצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות כאמור בסעיף 151(ב)(5) לחוק. לאמור הצטרפו שיקולים תומכים הנוגעים למצב הביטחוני ששרר באזור בזמן מבצע "צוק איתן", כאמור בסעיף 151(ב)(1) לחוק.

כעת מוצע לקבוע מתוך כלל יישובי הדרום את היישובים דימונה, ערד וירוחם כיישובים בעלי עדיפות לאומית לעניין החלטה זו ולצורך הפעולות המנויות בה, המהוות השלמה לפעולות בתחום הפיתוח הכלכלי שנקבעו בהחלטה 2025.
בדיקה עדכנית מעלה כי הדרום עודנו סובל מרמות נמוכות של תעסוקה, מרמות שכר נמוכות וממוקדי תעסוקה מעטים. על פי נתוני הלמ"ס לשנת 2013 (שהם הנתונים העדכניים הידועים כעת) נתוני התעסוקה ביישובי הדרום נמוכים מהממוצע הארצי.  כך למשל, אחוז המועסקים ביישובי הדרום הוא 57.8% לעומת 59.7% ממוצע ארצי, ובהתאמה ההכנסה החודשית למשק בית (סקר הכנסות והוצאות משקי הבית, 2014) היא 16 אלף ש"ח (ברוטו)  לעומת 18.3 אלף ש"ח ברוטו ממוצע ארצי . יובהר כי החלטה 2025 התבססה על נתוני למ"ס משנת 2010-2009 וכך נאמר בה: "אחוז המועסקים ביישובי הדרום הוא 54.8% לעומת 57.3% ממוצע ארצי, ובהתאמה ההכנסה החודשית למשק בית היא 12,634 ש''ח (ברוטו) לעומת 14,629 ש''ח ממוצע ארצי" אך גם בנתוני 2014-2013 הפער בין יישובי הדרום לממוצע הארצי מוסיף להתקיים.

כלי הסיוע שנקבעו בהחלטת הממשלה מספר 2025 לעידוד התעשייה על ידי המשרד בוצעו ועודם מבוצעים על ידי המשרד אולם, עולה צורך ביצירת כלים חדשים ומשלימים כפי שמוצעים בהחלטה זו, וכפי שיפורט גם להלן.

השיקול המרכזי לבחירת הרשויות שייכללו בהחלטה זו בהתאם לפרק כ"ו לחוק הוא: ''מיקומו הגיאוגרפי של האזור או היישוב או המרחק שלו מריכוזי אוכלוסייה וממרכז הארץ'', כאמור בסעיף 151(ב)(4) לחוק, כשלצידו שיקולים הנוגעים למאפייני הרשויות ולמטרות ההחלטה המנויות לעיל, וכן הצורך להגביר את חוסנם הכלכלי והחברתי של הרשויות ולצמצם את הפערים ביניהן לבין שאר אזורי הארץ כקבוע בסעיף 151(ב)(2) וסעיף 151(ב)(5) לחוק, כמפורט להלן, זאת תוך זיהוי הרשויות אשר פוטנציאל ההשפעה של ההשקעה בהן יהיה רחב ככל האפשר ובעל השלכות משמעותיות על כלכלת האזור.

להלן פירוט התבחינים שביסוד קביעת רשויות ההחלטה והנתונים התומכים בהם:

1. מיקום גאוגרפי: אשכול 3-1 עפ"י מדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן – הלמ"ס) – מדד הפריפריאליות מבטא שקלול של הקרבה של כל רשות מקומית למחוז ת"א (לפי הגדרת משרד הפנים), ושקלול קרבת הרשות המקומית לכל הרשויות המקומיות בארץ (ריכוזי אוכלוסייה) לבין גודל האוכלוסייה שלהן. הלמ"ס חילקה את כל הרשויות ל-10 אשכולות, כאשר ככל שרשות נמצאת באשכול נמוך יותר היא מהווה רשות פריפריאלית יותר. הרשויות המדורגות באשכולות פריפריאליות 3-1 הוגדרו על ידי הלמ"ס כ"פריפריאליות מאוד". בבחינת כלל הרשויות בדרום, כפי שהוגדרו "יישובי הדרום" בהחלטה מספר 2025, עלו הרשויות המקומיות: מצפה רמון, דימונה, ערד, ירוחם והמועצות האזוריות: חבל אילות, רמת נגב, תמר והערבה התיכונה. דירוג זה מעיד על פריפריאליות גבוהה המתבטאת, בין היתר, בהצבת אתגרים בתחום איתור והגדלת מקורות תעסוקה והכנסה עבור הרשויות והתושבים בהן, שהינם אתגרים משמעותיים יותר מאלה עימם מתמודדות רשויות ותושבים קרובים יותר למרכז הארץ ולמוקדי אוכלוסייה ותעסוקה.

2. חוסן כלכלי-חברתי – כיוון שמדובר בתכנית שתכליתה משיכת השקעות הון לצורך חיזוק כלכלי-חברתי של רשויות ההחלטה, נבחרו רשויות המאופיינות בקשיים בתחומים אלו כפי שמתבטא במספר פרמטרים מאקרו כלכליים. לצורך כך נקבע כי ייכללו בהחלטה רשויות הנמצאות באשכול 4-1 בדירוג החברתי כלכלי של הלמ"ס. הדירוג משקלל מספר רב של פרמטרים המודדים היבטים דמוגרפים, רמת חינוך והשכלה, תעסוקה וגמלאות וכן רמת חיים של הפרט. הלמ"ס חילקה את כל הרשויות ל-10 אשכולות, כאשר ככל שרשות נמצאת באשכול נמוך יותר היא מהווה רשות חלשה יותר כלכלית. שקלול התבחינים של אשכול פריפריאליות 3-1 ואשכול חברתי כלכלי 4-1 ביחס ליישובי הדרום, כהגדרתם בהחלטה 2025, מעלה כי 4  רשויות מקומיות עומדות בתבחינים: מצפה רמון, דימונה, ערד וירוחם.

3. צמצום פערים והתמודדות עם אתגר כלכלי: רשויות גדולות בעלות אזורי תעשייה משמעותיים – על מנת להביא למשיכת השקעות משמעותיות שישפיעו על האזור ויביאו לפיתוח וצמיחה כלכלית בו, יש צורך במשיכת השקעות ליישובים גדולים יחסית שיוכלו לספק היצע משמעותי של עובדים ובכך להשפיע לא רק על כלכלת הרשויות נשוא ההחלטה אלא גם על האזור כולו. כמו כן, דרושות רשויות שבתחומן מצויים אזורי תעשייה גדולים, בעלי פוטנציאל צמיחה ובעלי תשתיות מתאימות לתעשייה המתאימים למשיכת השקעות שיהוו עוגן תעסוקתי לכלל תושבי האזור. לאחר בחירת רשויות שהוגדרו כפריפריאליות ובעלות דירוג חברתי כלכלי נמוך  בחנו את מספר התושבים ברשויות שנותרו. ערד, ירוחם ודימונה הינן רשויות מרכזיות וגדולות בדרום. דימונה מונה כ-33.3 אלף תושבים, בערד ישנם 24.4 אלף תושבים ובירוחם 9.1 אלף תושבים זאת לעומת כ-5,000 תושבים בלבד במצפה רמון.

בנוסף למספר התושבים, בחנו את אזורי התעשייה ברשויות שנותרו. רשויות ההחלטה מאופיינות באזורי תעשייה גדולים יחסית המתאימים למשיכת השקעות בסדר גודל משמעותי, כך שתוכל להיווצר השפעה כלכלית רחבה והרחבת היצע התעסוקה ברשויות ובסביבתן. אזור התעשייה בערד הינו בעל 2,900 דונם לתעשייה, בדימונה יש כ-1,360 דונם לתעשייה ובירוחם יש          כ-1,335 דונמים. זאת לעומת אזור התעשייה במצפה רמון בו רק כ-860 דונם המוקדשים לתעשייה. בנוסף יוער כי למצפה רמון ישנה החלטת ממשלה ייעודית (שמספרה  917(חכ/26)) שעודנה בתוקף ותכליתה תכנית רב שנתית לפיתוח מצפה רמון בשים לב למאפייניה הייחודיים של הרשות.

עוד יוער, כי רשויות ההחלטה מאופיינות בשיעורי אבטלה הגבוהים משמעותית משיעור האבטלה הארצי (11% בדימונה, 9.5% בירוחם, 6.6% בערד לעומת ממוצע ארצי של 5.2%), וברמות שכר ממוצע הנמוכות משמעותית מהשכר הממוצע במשק, וכן בהצטמצמות משמעותית באפשרויות התעסוקה בעיר ובהגירה שלילית גבוהה המעידה אף היא על מצוקה תעסוקתית וחוסן כלכלי חברתי נמוך. 
כאמור לעיל, המשרד מפעיל מגוון כלים לרבות לפי החלטה 2025, אולם לאור מאפייניהן של רשויות ההחלטה והקשיים במימושם של כלים קיימים שמציע המשרד ברשויות אלו, מתעורר צורך ביצירת כלים חדשים ומשלימים כפי שמוצעים בהחלטה זו.

ראשית, נדרש לתת מענה למפעלים תעשייתים שאינם מתחרים בשווקים בינלאומיים (אינם מפעלים ברי תחרות כמשמעותם בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן – חוק עידוד)), זאת על מנת להגביר אפשרויות התעסוקה, להגביר את התחרות במשק ולהגדיל את הפריון.

כך, מנתוני הרשות להשקעות עולה כי מסלול חוק עידוד, המכוון כאמור לעיל למפעלים תעשייתים המתחרים בשווקים בינלאומיים, אינו נותן לכך מענה מספק ברשויות ההחלטה. בשנים 2014 עד 2016  ניתנו אישורים למפעלים בדרום  כדלקמן –  שנת 2014 : דימונה – 1, ערד – 1 , ירוחם – 0,  באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה)  – 24; שנת 2015 : דימונה – 1, ערד – 0 , ירוחם – 1, באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה)  – 21, שנת 2016: דימונה – 1, ערד – 0 , ירוחם – 1, באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה)  – 19 .

שנית, מבוקש לבחון יצירת מסלול תעסוקה חדש לעובדים ברמת שכר בינונית אשר מסלולי התעסוקה הקייימים במשרד אינם נותנים להם מענה. מסלול התעסוקה המופעל מכח הוראת מנכ"ל 4.18 מיועד לעודד העסקת עובדים ברמת שכר גבוהה ובהתאם להחלטת הממשלה  מספר 1272 מיום 2.2.2014 מציב רף גבוה ומחייב חברות המגישות בקשה להיקף מכירות שנתי העולה על  מ- 100 מליון ₪ בשנה שקדמה להגשת הבקשה. הדבר הביא לכך שבשנת 2016 לא הוגשה אפילו בקשה אחת לסיוע לפי ההוראה. לעומת זאת, מסלול התעסוקה המופעל מכח הוראת מנכ"ל 4.17 נותן מענה לאוכלוסיית עובדים לא מיומנים בהכרח המשתכרת ברמת שכר נמוך.

בשנים 2014 עד 2016  ניתנו כתבי אישור למעסיקים בדרום  לפי הוראת מנכ"ל 4.17 כדלקמן – שנת 2014: דימונה – 0, ערד – 1 , ירוחם – 0,  באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה)  – 14 , שנת 2015: דימונה – 0, ערד – 3 , ירוחם – 0, באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה) – 8, שנת 2016: דימונה – 0, ערד – 2 , ירוחם – 0, באר שבע והדרום (ללא רשויות ההחלטה) – 24 .

רשויות ההחלטה שנבחרו הינן רשויות בהן ניתן לפתח תעשייה, ישנו כח אדם מיומן שיכול לעבוד בתעשייה והרחבת היצע המפעלים בהן יוכל להיות בעל השפעה רחבה על כל הסביבה בו הוא נמצא. הכלים המוצעים בהחלטה מיועדים לתת מענה אם כן למאפייני הרשויות ולקשיים במימוש מסלולי סיוע קיימים של המשרד בתחומן. מסיבות אלה ויחד עם הנתונים הכלכליים הנוספים, כפי שהוצגו לעיל, הוחלט לאפשר סיוע לרשויות אלה במטרה לעודד צמיחה כלכלית באזור כולו.

מקומות העבודה הצפויים להיווצר כתוצאה מהחלטה זו פתוחים בפני כלל האוכלוסייה, בדגש על תושבי הדרום, לרבות תושבי היישובים הבדואים. עם זאת יודגש, כי לטובת פיתוח כלכלי וקידום תעסוקתי של הרשויות הבדואיות בדרום המדורגות במדד סוציואקונומי נמוך ובאשכול פריפריאליות 4 ומעלה, התקבלה ביום 12.2.17 החלטת ממשלה ייעודית שמספרה 2397 ובה מעוגנים תקציבים של כ-93 מלש"ח לשנים 2017-2021 שמטרתם עידוד תעסוקה ומשיכת השקעות הון ליישובי המגזר הבדואי בדרום.