קביעת אזורי עדיפות לאומית לעניין פעילות המשרד להגנת הסביבה

1. להכריז על יישובים ואזורים, העומדים באמת המידה המפורטת בסעיף 2 להלן, כיישובים בעלי עדיפות לאומית (להלן: "אזורי עדיפות לאומית"), לעניין פעילות המשרד להגנת הסביבה לתקופה שעד ליום 26.6.2019 זאת כדי להשיג את היעדים הבאים:

א. שיפור איכות החיים של התושבים באזורי העדיפות הלאומית.
ב.  צמצום פערי ההסדרה הסביבתית.
ג. צמצום חשיפה של אוכלוסייה באזורי העדיפות הלאומית לסיכונים הנובעים מזיהום סביבתי.
ד. קידום השגת יעדים בינלאומיים הנוגעים להפחתת פליטות והעברות של פסולת לסביבה.

2. יישובים המדורגים במדד החברתי כלכלי לפי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן – הלמ"ס) באשכולות 5-1, כפי שיתעדכן מעת לעת, יהיו בעדיפות לאומית לעניין עבודת המשרד להגנת הסביבה.

3. השר להגנת הסביבה יהיה רשאי לקבוע אמות מידה על פי שיקולים מקצועיים לעניין הטבות ותמריצים אשר יינתנו לישובים בעדיפות לאומית, ואשר ייקבעו בהלימה לתכליות כאמור בסעיף 1 שלעיל, והכול במסגרת התקציב המאושר של המשרד.

4. אין בהחלטה זו כדי לחייב את המשרד להגנת הסביבה להעניק כל זכות או הטבה ליישובים שהוגדרו כבעלי עדיפות לאומית. כמו כן, יודגש כי אין בהחלטה זו כדי לגרוע מסמכות המשרד להגנת הסביבה לקבוע תבחינים מקצועיים בעניין מתן עדיפות ליישובים ולאזורים, וזאת בהתאם להוראות סעיף 160 לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2010-2009), התשס"ט-2009 (להלן: "החוק"; או "חוק ההתייעלות הכלכלית").

5. החלטה זו באה במקום סעיף 4(א)(7) להחלטת הממשלה מס' 667 מיום 4.8.2013 בעניין הגדרת יישובים ואזורים כבעלי עדיפות לאומית.

עדיפות לאומית
בהתאם להוראות פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית, השיקולים לקביעת אזורי עדיפות לאומית, כהגדרתה בהחלטה זו,  הם שיקולים כאמור בסעיפים 151(ב)(2) ו- (5) לחוק.

במקרים רבים ישנה הלימה בין הרמה הסוציו-אקונומי של רשות מקומית (כפי שבאה לידי ביטוי במצבם הסוציו אקונומי של תושבי הרשות המקומית, כפי שיורחב בהמשך) לבין רמת הזיהומים והסיכונים הסביבתיים הקיימים באותה רשות. הדבר נובע מאיכות ירודה של התשתיות הסביבתיות ברשות וכן בתיעדוף הנמוך לו זוכים הנושאים סביבתיים בסדר היום של רשות המקומית. מצב זה הוא בעל פוטנציאל ליצירת מפגעים וסיכונים סביבתיים, לרבות מפגעים אשר השפעתם אינה תחומה לגבולות הרשות, למשל זיהום אוויר או קרקע.

קביעת אזורי עדיפות כמוצע, לעניין עבודת המשרד להגנת הסביבה, נדרשת בשל הקשר בין מצבה הסוציו-אקונומי של הרשות המקומית (הנובע ממצבה הסוציו אקונומי של אוכלוסיית הרשות) לבין העדר השקעה בתשתיות סביבתיות, או למצב סביבתי ירוד. קשר זה נחקר באופן נרחב בארה"ב, בעיקר בשנות ה-80 וה-90 של המאה ה-20, תחת הכותרת "צדק סביבתי". ממצאי מחקרים אלה מראים כי ישנו מתאם גבוה בין מפגעים סביבתיים ואתרי פסולת מסוכנת ובין קרבה לקהילות ורשויות מקומיות המאופיינות כעניות ו/או מאוכלסות על ידי בני מיעוטים. גם ממחקר שבוצע על ידי ה-OECD נמצא כי רק לרשויות מקומיות חזקות ועשירות, בעלות גישה להון אנושי וכלכלי, ישנה ה"פריבילגיה" לפעול להפחתת פליטת גזי חממה בשטחן, ולטפל במפגעים סביבתיים, בעוד שערים ורשויות חלשות יותר אינן מצליחות או אינן רוצות להשקיע משאבים ותשומות בנושאים אלו. מצב זה צפוי רק להגדיל את הפער בין רשויות חזקות וחלשות.

גישה זו, נתמכת גם על-ידי ממצאים עובדתיים הרלבנטיים למצב ההסדרה הסביבתית של רשויות מקומיות בישראל. כך, למשל, ניתן לזהות שברשויות מקומיות חלשות, שיעור פחת המים במערכות הביוב הוא פי 2.5 משיעור הפחת ברשויות מקומיות חזקות. שיעור פחת מים גבוה מעיד על מצבן הירוד של מערכות הביוב המקומיות. נתון נוסף המציג תמונה דומה בוחן את שיעור מחזור הפסולת ברשויות המקומיות, אשר ברשויות מקומיות חזקות יחסית (דירוג 10-6) הינו כפול משיעור מחזור הפסולת ברשויות מקומיות חלשות. נתון זה מעיד על ההסדרה הסביבתית של הרשות, ועל נכונותה להשקיע תקציבים בהסדרה זו למען רווחת תושביה. נתון רלבנטי אחר נוגע לשיעור הדיווחים על אודות איסוף פסולת ברשות – מתוך הרשויות החלשות (דירוג 5-1) לכ-40% אין כל נתון על אודות איסוף פסולת ברשות, דבר המעיד על העדר תשתית איסוף פסולת ראויה ועל העדר ניהול של תחום הפסולת בתחומה. כאשר בוחנים פרמטר זה אצל רשויות מקומיות איתנות (דירוג 10-6) רואים כי שיעור הרשויות המקומיות אשר נעדרות נתונים על אודות איסוף פסולת יורד לכ-20% מהרשויות.

נתון מרכזי נוסף המלמד על הקשר בין המצב הסוציו אקונומי של הרשות המקומית לבין מצבה הסביבתי, הינו הנתון המראה את היקף ההשקעה בסביבה של הרשויות המקומיות – רשויות מקומיות איתנות (10-6) משקיעות בהוצאות על הסביבה 1010 ₪ לשנה עבור כל תושב, בעוד שרשויות מקומיות חלשות (5-1) משקיעות 691 ₪ בלבד לשנה עבור כל תושב, כלומר רשויות איתנות משקיעות כ-50% יותר בהוצאות על הסביבה, ביחס לרשויות חלשות. נתון זה מדגיש בצורה בולטת כיצד רשויות מקומיות איתנות משקיעות הרבה יותר בהסדרה ותשתיות סביבתיות, ומראה מדוע נדרש סיוע ממשלתי דווקא לרשויות מקומיות חלשות בכל הנוגע להשקעה בתשתיות סביבתיות.     

כאמור, היעדר תשתיות ראויות בשל העדר משאבים נדרשים מביא ליצירת מפגעים, כגון זיהום אוויר כתוצאה משריפת פסולת, מפגעים בריאותיים ותברואתיים הנובעים מהיעדר טיפול הולם בפסולת וזיהום קרקע ומים כתוצאה ממטמנות לא חוקיות בתחום הרשות. תשתיות ישנות ו/או לקויות לטיפול בשפכים יכולות גם הן לגרום, לזיהומי קרקע ומים, מפגעי בריאות וכן הלאה.

יודגש כי עם השנים הפער בין ההסדרה והתשתיות הסביבתיות של רשויות חלשות ובין ההסדרה והתשתיות הסביבתיות של רשויות איתנות הולך וגדל, שכן רשויות חלשות משקיעות פחות משאבים בהסדרה סביבתית וכך אנו עדים להעמקת והרחבת הסיכונים והזיהומים הסביבתיים.

הסדרה סביבתית, ובעיקר כזו הכרוכה בהתקנת תשתיות, מחייבת פעמים רבות השקעה כספית ראשונית אשר איננה אפשרית לרשויות חלשות כלכלית (אשר פעמים רבות מתקשות להשיג אשראי בנקאי). כתוצאה מכך, ברשויות המקומיות החלשות קיים מחסור בהסדרה ותשתיות סביבתיות ראויות, והפער בין איכות החיים והסביבה של תושבי הרשויות המקומיות החלשות והאיתנות, הולך ומתחדד. כמו כן, רמת הסיכון הנובע ממפגעים סביבתיים ברשויות אלה גבוה בהרבה מרמת הסיכון ברשויות חזקות.

תכליתה של החלטה זו לתת מענה ועדיפות לאומית ליישובים חלשים כלכלית, אשר נזקקים לסיוע נוסף מהמשרד להגנת הסביבה, על-מנת "ליישר קו" עם ההסדרה הסביבתית הקיימת ביתר הרשויות המקומיות הקיימות בישראל. לפיכך, נקבעה אמת מידה לשם הגדרת אזורים שהם בעדיפות לאומית לעניין עבודת המשרד להגנת הסביבה.

דירוג למ"ס לרשויות מקומיות
אמת המידה לקביעת אזורי עדיפות לעניין עבודת המשרד להגנת הסביבה הינה דירוגה של הרשות המקומית במדד הכלכלי חברתי של הלמ"ס. מדד זה, כפי שיפורט להלן, משקף את המצב הכלכלי חברתי של האוכלוסייה בתחומה של הרשות המקומית, באופן העולה בקנה אחד עם השיקולים ביסוד ההחלטה כמפורט לעיל. מדד זה מבטא שילוב תכונות בסיסיות של האוכלוסייה בתחומי הרשות המקומית.

המדד החברתי-כלכלי מחלק את הרשויות המקומיות לעשרה אשכולות. אשכול 1 מציין רשות מקומית שתושביה ברמה חברתית-כלכלית חלשה מאוד, ואשכול 10 מציין רשות מקומית שתושביה ברמה חברתית-כלכלית חזקה מאוד.

מבין כלל הרשויות המקומיות בהן מתגוררים תושבים (תפן ונאות חובב הן מועצות תעשיתיות שאין בהן תושבים ולכן אינן רלוונטיות לבחינה), מספר הרשויות שהן בדירוג סוציו-אקונומי 5-1 עומד כיום על 164 מבין 255 רשויות, קרי 64% מהרשויות נכללות בדירוג זה. באותן 64% מהרשויות מתגוררים כיום כ- 4.93 מיליון תושבים, קרי 61% מתושבי מדינת ישראל. קביעה כי אותם 64% מהרשויות יהוו אזורי עדיפות לאומית לעניין עבודת המשרד להגנת הסביבה, תאפשר למשרד להתרכז ברשויות אלה, ולא ב-36% מהרשויות המקומיות הנותרות, בהן מתגוררת אוכלוסייה במעמד סוציו אקונומי גבוה, ואשר על-פי רוב רמת החיים המוצעת ברשויות אלו הינה גבוהה ושונה מרמת החיים ברשויות אחרות במדינת ישראל.

עוד יודגש כי מאחר שחלק מיעדי החלטה זו הינם קידום עמידה של ישראל ביעדים בינלאומיים של הפחתת פליטות והעברת פסולת לסביבה, נמצא שנכון להגדיל את היקף היישובים והאוכלוסייה הרלוונטית להחלטה זו כך שהיא תכלול גם רשויות המדורגות באשכול חברתי כלכלי 5 ולא רק 4-1 כפי שנקבעה בהחלטות קודמות של ממשלת ישראל, שעיקרן היה מענה ליישובים חלשים במיוחד בכל הקשור לטיפול בתחומי איכות סביבה. היקפה הגדול יותר של האוכלוסייה, על-ידי הכללת ישובים באשכול חברתי כלכלי 5 תאפשר הנעה של אוכלוסייה גדולה יותר לצעדים להפחתת פליטות והעברות פסולת, לרבות הטמעה של תרבות המקדמת קיימות בקרב מרבית הציבור במדינת ישראל.