כלי סיוע לטיפול בעוני וליצירת שוויון הזדמנויות

בהמשך למסקנות הוועדה למלחמה בעוני ("ועדת אלאלוף") לאמץ בשנת 2016 את הצעדים הבאים:

1 . הגדלת קצבת השלמת הכנסה – לתקן את חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (להלן – החוק), כך שגמלאות הבטחת הכנסה המשולמות למקבלי קצבת זקנה לפי חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995, יוגדלו ב-1 בינואר 2016 על פי הסכומים המפורטים בטבלה שלהלן:

תוספת לגמלת השלמת הכנסה לקשישים, כאחוזים מהסכום הבסיסי:
 

סכומי הגמלה עבור קשישים בעלי הרכב משפחתי שאינו "יחיד" או "זוג", הכלול בטבלה שבתוספת השנייה לחוק, יעודכנו אף הם בהתאם לתוספות המצוינות בטבלה שלעיל ולשיעורים הקבועים בטבלה שבתוספת השנייה לחוק.

בנוסף, תינתן תוספת עבור קשישים עולים מקבלי השלמת הכנסה הממתינים לדיור ציבורי.

2 . מדדי עוני נוספים –

לצורך קבלת תמונה רחבה יותר של העוני בישראל, ובהמשך להחלטת הממשלה מס' 2306(חכ/83) מיום 7.10.2010 אשר אימצה את דו"ח הצוות לפיתוח מדדי עוני נספים, והקימה ועדה לפיתוח מדד עוני נוסף, לאמץ את מסקנות הוועדה המייעצת בדבר זקיפת הערך של הטבות והנחות כספיות הניתנות באמצעות השירותים הממשלתיים השונים. להנחות את משרדי הממשלה הרלוונטיים להעביר לסטטיסטיקן הראשי את רשימת ההטבות ו/או כלי הסיוע השונים הניתנים על ידם והמידע הרלוונטי לחישוב מדד העוני הנוסף, כמפורט  בנספח א' להחלטה זו.

3 . שינוי מנגנון ההקצאה במשרדי  החינוך והרווחה והשירותים החברתיים (להלן – הרווחה)

א. להקים צוות בהשתתפות הממונה על התקציבים במשרד האוצר ויו"ר מרכז השלטון המקומי, שיחליט על יישום מתווה מוסכם, אשר יתמוך בעיקרון של תגבור התקצוב בשירותי החינוך והרווחה ברשויות חלשות על חשבון רשויות חזקות. הוועדה תגבש מתווה מוסכם עד ליום 1 בנובמבר 2015. אם לא יגובש מתווה מוסכם, להסמיך את ראש הממשלה ואת שר האוצר לאשר את המתווה המפורט בהחלטה זו ולהכניס בו שינויים ככל הנדרש.

ב. להטיל על משרד הרווחה, בהתאם לאחריות המשותפת של המדינה והרשויות המקומיות במימון שירותי רווחה, לשנות את אופן מימון ההשתתפות של הרשויות המקומיות בשירותי הרווחה עבור שירותים חדשים ותוספות שיינתנו משנת התקציב הקרובה בלבד. ההשתתפות תיקבע באופן מדורג בהתאם לחוזקן הכלכלי-חברתי על פי המדד המשולב.  שיעורי המימון שתעמדנה הרשויות המקומיות עבור שירותי הרווחה הניתנים לתושבי הרשות יעמדו על האחוזים הבאים מסך התוספת התקציבית שנקבעה להן על ידי משרד הרווחה כמפורט בטבלה:

1) להנחות את שר הרווחה, שר האוצר ושר הפנים לקבוע בצו מכוח סמכותם לפי חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), תש"ס-2000 את שיעורי ההשתתפות של הרשות המקומית כקבוע בהחלטה זו.

2) האמור בהחלטה זו לא יחול על שיעורי ההשתתפות של הרשויות המקומיות הקבועים בחוק הסעד (טיפול במפגרים), תשכ"ט-1969.

ג. להנחות את שר החינוך  לתקן את צו לימוד חובה (שיעור השתתפות של המדינה ושל רשויות החינוך המקומיות בקיום מוסדות חינוך רשמיים), (להלן – הצו) לעניין השתתפות בשירותי עזר, מכוח סמכותו לפי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה,       התש"ט-1949, שעניינו אחריותן המשותפת של המדינה והרשות המקומית בקיום מוסדות חינוך רשמיים בכל רשות מקומית, וכן להורות לשר החינוך להנחות את המנהלת הכללית של משרד החינוך לקבוע בחוזר המנהלת הכללית לעניין הסעות והסעות במועצות אזוריות, ולנקוט בכל פעולה נדרשת, כך שהשתתפות משרד החינוך בתוספות תקציביות בלבד, שניתנות לרשויות מקומיות מעבר לבסיס תקציבן בשנת הלימודים התשע"ה, לרבות תוספות הנובעות מגידול נומינלי וריאלי, יועברו לרשויות המקומיות בהתאם לחוזקן החברתי-כלכלי על פי המדד המשולב, באופן הבא:

1) ההקפאה הנומינלית תחול על היקף בסיס התקציב הקיים בשנת הלימודים התשע"ה ברשויות המדורגות 10-7 במדד המשולב, ועבור התוספת בגין הגידול הטבעי. שיעור השתתפות של המדינה ברשויות אלה יעמוד על השיעורים המפורטים להלן:

מדד משולב

שירותי עזר (*)

הסעות

(**)

הסעות במועצות

 אזוריות

10

5%

10%

70%

9

5%

15%

75%

8

10%

20%

80%

7

10%

25%

80%

2) פער התקציב מדי שנה בין שיעור ההשתתפות המפורט בסעיף 3(ב)(1) לעיל, לשיעור ההשתתפות שהיה ניתן אילולא החלטה זו, יועבר לרשויות המדורגות 5-1 במדד המשולב כך ששיעור השתתפות המדינה יעלה באופן אחיד וצומח ברשויות אלו, כפי שישתקף מדי שנה בצו, ובתנאי שלא יעלה על המפורט להלן:

מדד משולב

שירותי עזר (*)

הסעות

(**)

הסעות במועצות אזוריות

5-1

95%

90%

90%

(*) התחומים הנכללים בשירותי עזר: מזכיר, שרת, פועל ניקיון, ספרן, עובד סיוע, פסיכולוג, קצין ביקור סדיר, סייעת לגננת ראשונה בכל גן – כפי שמופיעים בצו, וכן סל תלמיד לחטיבת הביניים. כולל שירותי עזר בחינוך המוכר שאינו רשמי ושירותי עזר לחטיבה עליונה.

(**) שיעור השתתפות המדינה בהסעות בחינוך מיוחד יישאר בשיעור הקבוע כיום.
3) המקורות התקציביים שיתפנו בתקציב הרשויות המקומיות במדד המשולב 5-1 יושקע בנושאי חינוך בשטחה של הרשות, ובהתאם להנחיות שיוציא משרד החינוך בנושא.

ד. המהלך האמור ייעשה במסגרת התוספת התקציבית הייעודית מדי שנה לגידול טבעי והתייקרויות.

ה. תוקם ועדה משותפת למשרדי החינוך והאוצר לבחינת התקצוב הדיפרנציאלי בחטיבה העליונה.

ו. בהחלטה זו –
"מדד משולב" – מדד בין 1 ל- 10 המורכב ממשקולות שווים של המדד החברתי-כלכלי ומדד פריפריאליות של רשויות מקומיות בישראל של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ואחוזוני שטחי ארנונה לנפש המשוקללים בתעריף ממוצע לסיווג, בסיווגים עסקים, תעשיה, מלאכה, בנקים ומלונאות, על פי נתוני הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות שפורסמו על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. החלוקה לעשירונים תהיה כך שבעשירונים 10-6 יכללו רשויות אשר בהן מודל מענק האיזון הוא שלילי (עודף הכנסה נורמטיבי), ובעשירונים 5-1 ייכללו רשויות אשר בהן מודל מענק האיזון הינו חיובי (הוצאה גבוהה מההכנסה, בהתאם לנוסחה). לעניין החלטה זו ייחשב מענק בירה לפי חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל, כמענק איזון.

החלטה זו מוגשת מכוח פרק כ"ו: אזורי עדיפות לאומית, לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן – החוק) וזאת לאור השיקולים הקבועים בסעיפים 151(ב)(2) ו – (5) לחוק בדבר חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב ורמת השירותים בו וכן הצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים ובין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות.

המדד המשולב, כפי שמפורט לעיל, מודד את שילוב חוזקה החברתי-כלכלי של האוכלוסייה ביחידה גיאוגרפית מסוימת – כך, למשל, המקורות הכספיים של התושבים, תחום הדיור, חינוך השכלה ומאפייני תעסוקה ואבטלה, יחד עם חוזקה הכלכלי של הרשות המקומית המתבטא בתמהיל אחוזוני שטחי ארנונה לנפש ובמיקומה הגיאוגרפי.

ישנו מתאם גבוה בין האשכול החברתי-כלכלי של הרשות המקומית לבין הישגים לימודיים של התלמידים המתגוררים באשכולות אלו. נתונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מעידים כי קיים מתאם ישיר  בין שיעור ההצלחה בבחינות הבגרות לבין האשכול החברתי-כלכלי של הרשות המקומית. לדוגמא, שיעור ממוצע הזכאים לתעודת בגרות איכותית (עמידה בדרישות הסף של האוניברסיטאות) ברשויות בדרוג חברתי-כלכלי באשכולות 4-1 עומד על כ-32%. לעומת זאת, ברשויות חזקות המדורגות 10-7 שיעור הזכאות לתעודת בגרות העומדת בדרישות סף לאוניברסיטאות עומד על כ-70%. כמו כן, שיעור התלמידים שכלל אינו ניגש לבחינות הבגרות ברשויות בדרוג חברתי-כלכלי באשכולות 4-1 עומד על כ-27%. לעומת זאת, ברשויות חזקות המדורגות 10-7 שיעור זה עומד על כ-6%.

כמו כן, קיים מתאם בין דירוגה החברתי-כלכלי של הרשות המקומית לעומס הוצאות הרווחה – הוצאות הרשות על רווחה בניכוי העברות משרד הרווחה ביחס להכנסות מארנונה ומענק איזון. שיעור עומס הוצאות הרווחה ברשויות בדרוג חברתי-כלכלי 3-1 עומד על 12%, פי שתיים לעומת רשויות בדרוג חברתי-כלכלי 10-7 בהן שיעור זה עומד על 6% בלבד. פערים אלו נובעים הן מצד ההכנסה – המקורות התקציביים הגמישים של הרשות (כפי שיפורט להלן), והן מצד ההוצאה – שיעור התושבים הנסמכים על שירותי הרווחה ברשות. שיעור ממוצע התושבים הרשומים במחלקות הרווחה ומקבלים טיפול ברשויות בדרוג חברתי-כלכלי באשכולות 3-1 עומד על כ-26%. לעומת זאת, ברשויות חזקות המדורגות 10-7 שיעור הרשומים והמטופלים במחלקות הרווחה עומד על כ-10%.

בישראל למעלה מ-250 רשויות מקומיות, השונות זו מזו במאפיינים מדידים: מספר התושבים, גודל השטח המוניציפאלי, מיקום גיאוגרפי ומקורות הכנסה ומאפייני האוכלוסייה – בפרט לעניין מאפיינים חברתיים-כלכליים. מאפיינים אלו משליכים על מידת חוזקה הכלכלי של הרשות ובהתאם לכך, על סוג וטיב השירותים אשר באפשרותה להעניק לתושביה.

השונות הרבה בין הרשויות באה לידי ביטוי ברמת ההכנסות העצמיות של כל רשות ורשות. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ברשויות באשכול חברתי-כלכלי 3-1 רמת ההכנסות העצמיות (שאינן העברות ממשלה) עומדת על כ- 1,600 ש"ח לתושב, בעוד שברשויות באשכול חברתי-כלכלי 10-8 רמת ההכנסות העצמיות עומדת על כ- 5,250 ש"ח לתושב, כלומר למעלה מפי שלוש. פערים אלו גדלים לאורך השנים, כך שבעוד שבאשכולות 3-1 חל גידול של 8% בהכנסות העצמיות, הרי שבאשכולות 10-7 חל גידול של כ- 16% בשש השנים האחרונות, גידול של פי שתיים לעומת אשכולות 3-1.

פערים אלו כאמור, באים לידי ביטוי ברמת השירותים אותן מספקות הרשויות לתושביהן, שכן בעוד רשויות בעלות הכנסות עצמיות גבוהות מסוגלות להגביר ולהעלות את רמת השירותים (בין היתר בתחומי החינוך והרווחה), קיימות רשויות מקומיות אשר היקף ההכנסות העצמיות שלהן אינו מספיק אף לאספקת רמת שירותים בסיסית.

ביטוי נוסף לפערים בין הרשויות ניתן לראות בנוסחת האיזון. במסגרת מענקי האיזון נבחנת, על פי נוסחת גדיש, רמת ההכנסות של הרשות המקומית למול ההוצאה הנורמטיבית בה. בהתאם לכך מסייעת המדינה לרשויות בהן רמת ההוצאה הנורמטיבית גבוהה מרמת ההכנסה על פי הנוסחה. יצוין כי על פי נוסחת האיזון לשנת 2014 היקף המענק הנדרש לכלל הרשויות בישראל עומד על כ- 3.2 מיליארד ש"ח. לעומת זאת, היקף העודף הנורמטיבי (לרשויות אשר ההכנסה שלהן עולה על ההוצאה הנורמטיבית על פי הנוסחה) עומד על כ- 6 מיליארד ש"ח, עודף העומד על כמעט פי שתיים מסך מענק האיזון. עודף זה נשאר כיום בידי הרשויות, באופן שמשמר את הפערים בין הרשויות.

חשוב להדגיש כי הפערים בהכנסות העצמיות בין הרשויות המקומיות נובעים בעיקרם מהכנסות מארנונה עסקית. מניתוח נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי קיים קשר הדוק בין שטחי הארנונה העסקית לנפש לבין ההכנסות העצמיות לנפש (מדד פירסון הבוחן את הקשר בין יחס שטחי הארנונה העסקית ברשות לרמת ההכנסות העצמיות לנפש עומד על 0.92 – כלומר, ככל שאחוז חיוב הארנונה לעסקים גבוה יותר כך עולה רמת ההכנסות העצמיות לנפש של הרשות).
יש לציין, כי ארנונה עסקית מושפעת מגבולות שטחי השיפוט, ומפת השלטון המקומי הנוכחית כוללת פערים משמעותיים בהכנסות העצמיות בין רשויות מקומיות שונות. חלק לא מבוטל מהפערים בהכנסות העצמיות נובע מהיקף עתודות הקרקע העומדים לטובת הרשויות המקומיות השונות ומהיקף משאבים טבעיים הנמצאים בתחומי רשויות מקומיות שונות. כך למעשה היקף ההכנסות העצמיות של הרשויות נובע מהחלטות היסטוריות על קביעת תחומי השיפוט של הרשויות, כמו גם מהיקף ההשקעות הממשלתיות בשנים עברו, אשר סייעו לפיתוח אזורי תעשייה המניבים הכנסות רבות לרשויות בהן הם הוקמו.

בעקבות הפערים בין התלמידים, אוכלוסיות הרווחה, ויכולתן הכלכלית של הרשויות המקומיות –  עליהן אף נתנה את הדעת הוועדה למלחמה בעוני, הוחלט, כי בעקבות הפער החינוכי והרווחתי שנפער בין אוכלוסיות בשכבות החלשות לבין אוכלוסיות בשכבות הגבוהות, וכי בעקבות הפער בין יכולתן הכלכלית של רשויות מקומיות חלשות לבין זו של רשויות מקומיות חזקות יותר – ישנו צורך בתגבור רווחתי וחינוכי ספציפי לרשויות מקומיות המדורגות 1 עד 5 במדד המשולב, לנוכח מצבן הכלכלי-חברתי הנמוך. לפיכך, הוחלט, כי יש לשנות את אופן הקצאת העברת התקציב הממשלתי התוספתי לנושאי חינוך ורווחה לרשויות מקומיות המדורגות 1 עד 5 במדד המשולב. תמיכה מוגברת ברשויות המקומיות האמורות הן בהיבטים חינוכיים, הן בהיבטים ריווחתים והן בהיבטים כלכליים, יביא לחיזוק אוכלוסיות הרווחה והתלמידים המתגוררים ברשויות אלה.

ז. נתונים תומכי החלטה:

כאמור – השנתון הסטטיסטי לישראל 2014 שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הצביע על מתאם ברור בין הצלחה בבחינות הבגרות, ומספר התושבים הרשומים במחלקות הרווחה, לבין האשכול החברתי-כלכלי של הרשות המקומית.

נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המבוססים בין היתר על הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות, מצביעים על הפערים הגדולים בהכנסות בין רשויות.
נתוני סקירת השירותים החברתיים שמפרסם משרד הרווחה – יחידים הרשומים בלשכות הרווחה לפי אשכול חברתי-כלכלי של יישוב מגוריהם.

4 . שמירה על רמת השירותים בגמלת סיעוד והתאמתה לשכר המינימום –  לתקן את חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשנ"ה-1995 (להלן – החוק) כך שגמלת הסיעוד תוגדר במונחים של יחידות של שירותי סיעוד במקום במונחי כסף, והכל כפי שיפורט להלן:

‏א. לשנות את הגדרות "גמלת סיעוד" ו-"שירותי סיעוד", וכן להגדיר "יחידה של שירותי סיעוד" כשעה של טיפול אישי בזכאי בביתו או של עזרה בניהול משק ביתו או השגחה עליו (להלן – שעת סיעוד אישי), או כל שירות סיעוד אחר בהיקף אשר יקבע בצו שר הרווחה, בהסכמת שר האוצר, שעלותו תהא תואמת לעלות שעת סיעוד אישי ( להלן – היקף שירות סיעוד אחר).

‏ב. לקבוע כי היקף שירות סיעוד אחר יעודכן ב-1 בינואר של כל שנה אם במועד האמור גדל ההפרש שבין קצבת יחיד מלאה כהגדרתה בחוק, לבין עלות שירות הסיעוד האחר ב-20% לפחות לעומת ההפרש האמור במועד שבו נקבע היקף שירותי הסיעוד האחר לאחרונה. 

‏ג. בהתאם לאמור, לקבוע את מספר היחידות של שירותי הסיעוד להם יהיו זכאים מי שנמנים על כל אחת מקבוצות הזכאות כיום לגמלת סיעוד, תוך המשך עידוד העסקת עובדים ישראלים בענף הסיעוד, באמצעות הגדלת מספר היחידות של שירותי סיעוד לזכאים לגמלה ברמה השנייה והשלישית, המקבלים את שירותי הסיעוד באמצעות עובד ישראלי, כפי שנהוג כיום, כדלקמן:

1) למי שתלוי במידה רבה בעזרת הזולת לביצוע רוב פעולות היום יום, או זקוק להשגחה – 9.75 יחידות של שירותי סיעוד בשבוע.

2) למי שתלוי במידה רבה מאוד בעזרת הזולת לביצוע רוב פעולות היום יום ברוב שעות היממה – 16 יחידות של שירותי סיעוד בשבוע. אם הזכאי מעסיק ישראלי ולא עובד זר, יהיה זכאי ל-19 יחידות של שירותי סיעוד בשבוע.

3) למי שתלוי לחלוטין בעזרת הזולת לביצוע כל פעולות היום יום בכל שעות היממה, או זקוק להשגחה מתמדת – 18 יחידות של שירותי סיעוד בשבוע. אם הזכאי מעסיק ישראלי ולא עובד זר, יהיה זכאי ל- 22 יחידות של שירותי סיעוד בשבוע.

‏ד. יודגש כי תיקון החקיקה המוצע לא ישפיע על אלה המקבלים גמלת סיעוד בעין.
נספח א' – רשימת ההטבות שייכללו במדד העוני הנוסף:

1. סבסוד הוראה במוסדות להשכלה גבוהה ובמוסדות חינוך תורניים.
2. השתתפות בתשלומי הורים במפעל ההזנה בבתי הספר.
3. הנחות במעונות יום, משפחתונים וצהרונים לילדי נשים עובדות.
4. הנחות בתשלומי הורים בגני ילדים.
5. הנחות בתחבורה ציבורית.
6. השתתפות בשכר דירה.
7. סיוע ברכישת דירה.
8. מקבצי דיור עולים.
9. הוסטלים ומרכזי קליטה.
10. הנחות ופטורים בארנונה.
11. הנחות בדמי שימוש בטלפון.
12. הנחות בחשמל.
13. הנחות ופטורים באגרת הטלוויזיה.
14. גמלת סיעוד.