ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה

בהמשך למדיניות הממשלה ליצירת רגולציה חכמה כאמור בהחלטתה מס' 4398 מיום 23 בדצמבר 2018 ובמטרה לעמוד במחויבות ישראל לארגון ה-OECD בנוגע ליישום אסדרה סביבתית משולבת ומדיניות סביבתית מקיפה וקוהרנטית, ומתוך מחויבות להפחתת הנטל הרגולטורי וליצירת ודאות למגזר העסקי, ובהמשך להחלטת הממשלה מס' 1546 מיום 6 באפריל 2014, להטיל על השרה להגנת הסביבה להפיץ תזכיר חוק, לאחר קבלת הסכמת שר האוצר, בתוך 180 יום, שיכלול את תיקוני החקיקה המפורטים בסעיפים 1 עד 3, 6 ו-7 להחלטה זו, ואשר לא ייכללו במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2021 ו- 2022:
1 . לתקן את חוק החומרים המסוכנים, חוק אוויר נקי, חוק רישוי עסקים בהתבסס על עקרונות הרגולציה האירופאית ובכללם רישוי אינטגרטיבי פרטני בהתאם לדירקטיבה – ""Industrial Emissions Directive (IED) והעקרונות הבאים: 
א. פעילותו של מבקש היתר לפי כל אחד מהחוקים תהיה מוסדרת באמצעות היתר אחד, כפי שיפורט להלן: 
1) היתר פליטה יכלול גם את כל התנאים הנדרשים ממבקש ההיתר מכוח חוק החומרים המסוכנים וכל התנאים שהמשרד להגנת הסביבה רשאי לקבוע ברישיון עסק על פי כל דין.
2) היתר רעלים הניתן לעסק המחזיק ברעלים דרגה A ודרגה B, כמשמעותם בתקנות החומרים המסוכנים שבתוקף באותה עת, אשר לא נדרש להיתר פליטה, יכלול גם את כל התנאים שהמשרד להגנת הסביבה רשאי לקבוע ברישיון העסק על פי כל דין.
3) העיסוק בחומרים מסוכנים לעסק המסווג בדרגה C כמשמעותו בתקנות החומרים המסוכנים, יוסדר באמצעות רישיון העסק או באמצעות תקנות שייקבעו כאמור בסעיף 4 להחלטה זו.
4) למען הסר ספק, בעל היתר פליטה לפי פסקה (1) לא יידרש לקבלת היתר רעלים, וכן לא ייקבעו לו תנאים סביבתיים ברישיון העסק; לבעל היתר רעלים לפי פסקה (2) לא ייקבעו תנאים סביבתיים ברישיון העסק. 
5) ניתן היתר פליטה או היתר רעלים, יראו את מתן ההיתר כאישור המשרד למתן רישיון עסק ואת תנאי ההיתר כתנאים ברישיון העסק. 
ב. היתר שיינתן מתוקף חוק אוויר נקי חוק החומרים המסוכנים, יעמוד בתוקף לתקופה של 10 שנים. על אף האמור, ההיתר הראשון שיינתן מכוח תיקוני החוק בהתאם להחלטה זו יינתן לתקופה של 7 שנים. 
ג. היתר מתוקף חוק אוויר נקי או חוק החומרים המסוכנים יינתן על ידי גורם מקצועי בכיר שהינו עובד המשרד שמינה השר לעניין זה.
ד. לא ניתנה החלטה בבקשה לחידוש היתר שהוגשה במועד הקבוע לגביה, עד למועד פקיעתו של ההיתר, יישאר ההיתר בתוקף למשך שנה נוספת אלא אם הוא לא הוגש בזמן. בנסיבות מיוחדות ניתן יהיה להאריך את ההיתר בחצי שנה נוספת.
ה. התקנת תקנות ועדכונן, קביעת כללים או מתן היתרים מכוח החוקים, ייעשו תוך בחינת  השפעות הדדיות בין מרכיבי הסביבה השונים ובחינת ההשפעות כמכלול (cross media), בהתבסס על ניהול סיכונים והעדפת הפחתה במקור, ובהתחשב בשיקולים של הפחתת הנטל הרגולטורי, יצירת ודאות ויציבות למקבלי ההיתר, צמצום העלויות שכרוכות ביישום התקנות וההיתרים ככל הניתן, לפי העניין, ועל פי אמות המידה המקובלות באיחוד האירופי ובמדינות המפותחות. למען הסר ספק, כללים קיימים יישארו בתוקף כל עוד לא שונו, גם אם אינם על פי אמות המידה המקובלות באיחוד האירופי.
ו. על היתר יחולו התקנות והכללים בהתאם לנוסחם שהיה בתוקף בעת מתן ההיתר. תקנות או כללים חדשים, וכן שינויים שייקבעו בתקנות או בכללים קיימים (להלן – שינוי) לאחר מועד מתן ההיתר, יחולו רק לגבי היתר חדש. על אף האמור, השר להגנת הסביבה יהיה רשאי לקבוע או לאשר כי תקנות או כללים חדשים יחולו גם על היתרים קיימים, אם הגורמים המקצועיים במשרד להגנת הסביבה הציגו בפניו כי אין לשינוי השלכה כלכלית או כי אי ביצוע השינוי יוביל לפגיעה משמעותית ברמת ההגנה על הסביבה או בבריאות הציבור או לאי עמידה של מדינת ישראל בדרישה מחייבת לפי הסכם בין-לאומי. בכל שינוי תקנות או כללים, יבחן הגורם המקצועי הרלוונטי כחלק מהליך הRIA (Regulatory Impact Assessment) מקום בו הדבר נדרש בהתאם להחלטת הממשלה מס' 4398 מיום 23 בדצמבר 2018, האם מתקיימים התנאים האמורים לעיל. מצא כי מתקיים אחד התנאים כאמור, יעביר את המלצתו המנומקת לשר לקבוע כי התקנות או הכללים ייכנסו לתוקף גם ביחס להיתרים קיימים.  בפסקה זו, "השלכה כלכלית"  לעניין כללים: עלות יישום השינוי לכלל הגורמים הנדרשים לבצע את ההנחיה, עולה על 30 מיליון ש"ח בשנה קלנדרית מסוימת, לפי תחשיב שיבוצע על ידי המשרד להגנת הסביבה על פי מתודולוגיה שיגבש המשרד בתיאום עם משרד האוצר. לעניין תקנות: חישוב עלות יישום השינוי תוגדר במסגרת הליך ה-RIA.
ז. לעניין עמידה בתנאים בהיתר מתוקף חוק החומרים המסוכנים וחוק רישוי עסקים, בעל היתר שמעוניין לבצע שינוי במפעל או באופן הפעלתו, שאינו משמעותי, יידרש למסור על כך הודעה מראש, ללא צורך בקבלת אישור. אישור מראש יידרש לביצוע שינוי הפעלה משמעותי, שיוגדר כשינוי במפעל או באופן הפעלתו, שיש בו או עלול להיות בו כדי לשנות לרעה במידה ניכרת את השפעותיו הסביבתיות של המפעל, כולן או חלקן, או את רמת הסיכון הנובעת ממנו, שאינו הוספת מיתקן או פעילות הטעונים רישוי. הוגשה בקשה לשינוי היתר, ייעשה השינוי רק לגבי החלקים הרלוונטיים בהיתר שמושפעים מהשינוי. 
ח. על אף האמור בסעיפים קטנים (ב), (ז) ו-(ח), נותן ההיתר לא ישנה מיוזמתו או יוסיף תנאי להיתר בתוקף אלא אם השינוי נדרש על מנת למנוע פגיעה משמעותית בסביבה או בבריאות הציבור, לשם מניעת זיהום או פגיעה מתמשכים או חוזרים ונשנים בסביבה או סיכון משמעותי לסביבה או לציבור, וזאת לאחר שניתנה לבעל ההיתר הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו. על אף האמור, נותן היתר יהיה רשאי לתקן או לשנות תנאי בהיתר אם מדובר בשינוי בעל השפעה כלכלית שאינה משמעותית על בעל ההיתר. 
בפסקה זו, "שינוי בעל השפעה כלכלית שאינה משמעותית" – לרבות ניטור ודיגום שאינו כרוך בהקמת תשתית, תיקון דרישות דיווח, רישום, שילוט, אופן דיווח, תיקוני נוסח. 
ט. התנאים בהיתר ייקבעו, ככל הניתן, כך שתוגדר הפגיעה הסביבתית שאותה בעל ההיתר נדרש למנוע, והביצועים הסביבתיים שבהם הוא נדרש לעמוד, ותוך מתן אפשרות לגמישות בבחירת האמצעים והאופן שיש לנקוט על מנת למנוע את הפגיעה, בהתחשב באמות המידה המקובלות באיחוד האירופי ובמדינות המפותחות.
י. הליך השגה על תנאים שנקבעו בהיתר ייערך בהתאם לעקרונות האלה: 
1) שלב הבקשה להיתר: 
א) לא יאושר היתר חדש או יתוקן היתר בתוקף בטרם תועבר טיוטת ההיתר למבקש ההיתר לשם קבלת התייחסותו (להלן – המבקש); מבקש שבחר להגיש התייחסותו כאמור, יגישה לנותן ההיתר בתוך 30 ימים מהמועד שהמבקש קיבל לידיו את טיוטת ההיתר. הייתה טיוטת היתר הפליטה טעונה פרסום להערות הציבור, תועבר למבקש לשם קבלת התייחסותו טרם פרסומה להערות הציבור. 
ב) בעת מתן או שינוי היתר, יודיע נותן ההיתר למבקש על החלטתו בדבר תנאי ההיתר. להחלטתו כאמור יצורף מסמך המנמק את העילה המקצועית עבור תנאי מסוים בהיתר שהמבקש טען לגביו וביקש נימוק. 
2) שלב ההשגה על החלטת נותן ההיתר: 
א) ניתנה החלטת נותן ההיתר, והמבקש רואה עצמו נפגע מההחלטה, רשאי הוא להגיש השגה בתוך 21 ימים מיום מתן ההחלטה לעובד בכיר של המשרד להגנת הסביבה, שימנה השר להגנת הסביבה, הכפוף למנהל הכללי, בגין עילות אלה:   
(1) קיים פער ניכר בין העלות לתועלת בהתבסס על העקרונות של ה-BREF הכלכלי, או בין לוחות הזמנים הנדרשים לשם יישום תנאי ההיתר לבין לוחות הזמנים האפשריים לעמדת מבקש ההיתר.
(2) דרישה שנקבעה בהיתר שונה מהדרישה המקובלת לעניין זה באיחוד האירופי. 
(3) דרישה שנקבעה בהיתר שונה באופן משמעותי מדרישה שניתנה לבעל היתר אחר בישראל בעל מאפיינים דומים.
ב) שגה כאמור בפסקה (א) תוגש בכתב בצירוף הנימוקים המתאימים ותלווה באסמכתאות הרלוונטיות.  
ג) העובד הבכיר ייתן החלטה מנומקת בכתב לגבי ההשגה בתוך 60 יום מיום קבלת ההשגה בצירוף כלל המסמכים והאסמכתאות הרלוונטיים, ולעניין היתר פליטה ההשגה והחלטה בה יפורסמו באתר האינטרנט של המשרד.
ד) על החלטת העובד הבכיר בהשגה כאמור בסעיף קטן (1)(ב) ניתן להגיש השגה למנהל הכללי של המשרד בהתקיים אחד מאלה: 
(1) תנאי ההיתר עלולים לסכן את המשך קיומו של קו ייצור או של המפעל כולו.
(2) מבקש ההיתר עוסק בתשתית לאומית שהיא אחד מאלה: רכבת, נמל, תחנת כוח, מתקן התפלה, שדה תעופה, מתקני אחסון והולכה של נפט, גז או דלק, ותנאי ההיתר עשויים לפגוע באופן משמעותי באיכות או באספקת שירות לציבור או למשק או להעלות את יוקר המחיה בתחום התשתית הרלוונטי (להלן – השפעה משקית). 
3) טרם קבלת החלטתו בהשגה, יקיים המנהל הכללי של המשרד להגנת הסביבה הליך היוועצות בכתב לגבי קיומה של השפעה משקית של נושא ההשגה והיקפה, עם המנהל הכללי במשרד האמון על תחום פעילותו של מבקש ההיתר. המנהל הכללי של משרד כאמור שלא השיב לבקשה להיוועצות בתוך 21 ימים, יראו אותו כמי שוויתר על הליך ההיוועצות. מקום בו לא ידע המנהל הכללי של המשרד מיהו המשרד האמון על תחום פעילות מבקש ההיתר,  יקיים את ההיוועצות עם מנהל הכללי של משרד הכלכלה והתעשייה.
4) המנהל הכללי של המשרד להגנת הסביבה ייתן את החלטתו בתוך 60 ימים ממועד קבלת כלל הנימוקים והאסמכתאות הנדרשות, לרבות מכתב העמדה בהתאם להליך ההיוועצות האמור בפסקה (ה), והחלטתו תחייב את נותן ההיתר. לעניין היתר פליטה לאוויר ההשגה, הליך ההיוועצות, ההחלטה והיתר הפליטה המתוקן יפורסמו.
5) כל עוד לא הסתיים הליך ההשגה, יעמוד ההיתר הקיים בתוקף, למעט במקרים שבהם מעוניין מבקש ההיתר שההיתר החדש יכנס לתוקף. 
יא. ייקבעו מועדים למתן התייחסות המשרד לפניות שיקבל בהליכים הנדרשים על פי החוקים. 
יב. על מנת לאפשר למשרד להגנת הסביבה ולבעלי ההיתרים להיערך לשינויים בתהליכי מתן ההיתרים כמפורט לעיל, ייקבעו הוראות לתקופת מעבר לרבות מועדי תחילה לתיקוני החוק בהתאם להחלטה זו תוך שימת לב לצורך בחקיקת משנה מקום בו הדבר נדרש ובכלל זה התקנת תקנות כאמור בסעיף 4 להחלטה זו.  
2 . לתקן את חוק אוויר נקי בהתאם לעקרונות הבאים: 
א. סעיף 27 יתוקן כך ששינוי הפעלה משמעותי יוגדר באופן שייצר ודאות לבעלי ההיתרים ככל הניתן, בהתאם לדירקטיבה האירופית ועל פי העקרונות הבאים: שינוי במפעל או באופן הפעלתו, שיש בו או עלול להיות בו כדי לשנות לרעה במידה ניכרת את השפעותיו הסביבתיות של המפעל, כולן או חלקן, או את רמת הסיכון הנובעת ממנו, שאינו הוספת מתקן או פעילות הטעונים רישוי לפי התוספת השלישית. הליך שיתוף ציבור לגבי אישור שינוי הפעלה משמעותי יהיה רק כאשר השינוי כולל הגדלת פליטות או כרוך בהקלה בערך פליטה. 
ב. בעל היתר שמעוניין לבצע שינוי במפעל או באופן הפעלתו, שאינו משמעותי, יידרש למסור על כך הודעה מראש 45 יום לפני מועד השינוי, ללא צורך בקבלת אישור. 
ב. שינוי לפי סעיף קטן (א) ייעשה רק לגבי החלקים הרלוונטיים בהיתר שמושפעים מהשינוי האמור.  
ג. לתקן את התוספת השלישית כך שאחרי המילים "או יחידות מדידה אחרות נמוכים יותר" יבוא "(להלן – ערכים מחייבים), למעט במקרים בהם בעל ההיתר הניח את דעתו של הממונה כי קיימים ההסדרים הנדרשים בהתאם לאמות מידה מקובלות באיחוד האירופי, לרבות מגבלה פיזית או הוראה רגולטורית על מנת להוכיח כי לא תהיה בפועל חריגה מהערכים המחייבים היתר פליטה".  
ד. בקשה להיתר תציין את הטכניקה המיטבית הזמינה שאותה מבקש ההיתר מבקש ליישם מבין כלל הטכניקות המיטביות הזמינות, ומהו ערך הפליטה אם קיים. הממונה יהיה רשאי לקבוע כי מבקש ההיתר יישם טכניקה מיטבית זמינה אחרת מבין כלל הטכניקות המיטביות הזמינות או לקבוע ערך פליטה אחר. קביעה כאמור תיעשה על פי הקריטריונים המפורטים להלן – המצב הסביבתי, ישימות טכנית, רמת הסיכון של המזהם, קצב הפליטה הצפוי, העדפה להפחתה במקור, מתקן קיים או מתוכנן והיבטי עלות תועלת וCross Media- על פי אמות המידה הנהוגות באיחוד האירופי.
3 . לתקן את חוק החומרים המסוכנים לעקרונות הבאים: 
א. בקשה לחידוש היתר רעלים בדרגה A תוגש שנה וחצי טרם פקיעת ההיתר ובקשה לחידוש היתר רעלים בדרגה B תוגש תשעה חודשים טרם פקיעת ההיתר. 
ב. לקבוע את ההליך הנדרש לשם קבלת ההיתר, חידוש ההיתר ושינוי היתר לרבות משך התקופות שעד תומן יידרש המשרד לתת התייחסות למבקש ההיתר. 
4 . לרשום את הודעת השרה להגנת הסביבה, כי בכוונתה לעדכן את תקנות החומרים המסוכנים על מנת לעדכן את סיווג העסקים הטעונים היתר רעלים בהתאם לעקרונות החלטה זו. 
5 . לרשום את הודעת השרה להגנת הסביבה, כי בכוונתה להתקין תקנות מתוקף חוק החומרים המסוכנים לעניין העיסוק בחומרים מסוכנים לעסק המסווג בדרגה C בהתאם לסעיף 1(א)(4) בתוך 48 חודשים ממועד תיקון החוק בהתאם להחלטה זו. עד למועד התקנת התקנות, יעמוד בתוקפו המשטר החוקי הקיים לעניין זה.
6 . לבצע את שינויי החקיקה הנדרשים בחוק המים, התשי"ט-1959 ובחוק למניעת זיהום הים  לצורך מניעת כפל רגולציה, כך שיובטח כי לא יידרש מטיל או מזרים פסולת או שפכים לנחל הפונה לקבלת היתר, לקבל היתר הן מכוח חוק המים והן מכוח החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים על מנת שתותר לו ההזרמה לנחל. בהתאם לאמור, ההזרמה לנחל תחויב רק במתן הרשאה מכוח סעיף 20יא לחוק המים ואילו הזרמה ישירה לשפך הנחל תחויב רק במתן היתר לפי החוק למניעת זיהום ים ממקורות יבשתיים. אזור שפך הנחל יעוגן בחוקים השונים ובהסכמות המשרדים ויפורסם לציבור. אין באמור כדי לאפשר הטלה או הזרמת פסולת או שפכים לים או לנחל, ללא הרשאה חוקית, ואלו אסורים בתכלית האיסור.
7 . לתקן את חוק מניעת זיהום הים, כך שתקופת התוקף המרבית שתוכל לקבוע הוועדה הבין-משרדית להיתר מיוחד לפי תקנות מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, תש"ן-1990, תוארך עד ל-10 שנים, באופן שיאפשר מתן ההיתר לאותם מועדים כמו מועד שניתן להיתר מתוקף אחד מהחוקים. 
8 . לפנות לוועדה למתן היתרי הזרמה לים בבקשה שתפעל ככל הניתן כך שבמקרים שבהם מבקש היתר נדרש להיתר נוסף לפי אחד החוקים ייקבע המועד להיתר ההזרמה לים באופן המסונכרן להיתר הנוסף לפי החוקים.
9 . לרשום את הודעת המנהל הכללי של המשרד להגנת הסביבה כי בכוונתו לפרסם בתוך 180 יום מאישור תיקוני החקיקה מדריך לעניין שינוי הפעלה משמעותי בהתאם למקובל במדינות האיחוד האירופי ולעקרונות הבאים: 
א. המדריך יתבסס, ככל הניתן, על מדריך הקיים במדינה אירופית מסוימת (להלן – מדריך הייחוס), לרבות לעניין ערכי ייחוס ככל הניתן, ובהתחשב בהתאמות שנדרשות לתנאי הארץ. 
ב. המדריך יתבסס, ככל הניתן, על עקרונות אובייקטיביים מדידים וחד ערכיים, על מנת לייצר ודאות לעניין המקרים שבהם נדרש לפנות למשרד בבקשה לשינוי הפעלה משמעותי.
10 . לרשום את הודעת מנהל אגף מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה, כי עד ליום 1 בינואר 2023 יפרסם נספח למדריך הערכת השפעות רגולציה חדשה, בהסכמה עם המשרד להגנת הסביבה, אשר יגדיר כיצד ניתן לבצע הערכה כלכלית של השפעות סביבתיות חיצוניות בעת קביעת רגולציה חדשה. מדריך זה יעודכן מעת לעת. 
בהחלטה זו –
"החוקים" – כל אחד מאלה:
א. חוק החומרים המסוכנים;
ב. חוק רישוי עסקים;
ג. חוק אוויר נקי;
 "היתר פליטה" – כהגדרתו בחוק אוויר נקי;
"היתר רעלים" – כמשמעותו בחוק החומרים המסוכנים;
"חוק החומרים המסוכנים" – חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג–1993;
"חוק אוויר נקי" – חוק אוויר נקי, התשס"ח–2008;
"חוק רישוי עסקים" – חוק רישוי עסקים, התשכ"ח–1968; 
"חוק מניעת זיהום הים" – חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח–1988;
"תקנות החומרים המסוכנים" – תקנות לפי חוק החומרים המסוכנים.