הגדרת אזורים שבהם שיעור מסתננים גבוה כאזורי עדיפות לאומית

1.    בכפוף לאישור ועדת הכספים של הכנסת, להכיר באזורים סטטיסטיים שבהם קיים ריכוז גבוה של מסתננים, כהגדרתם בסעיף 2 להלן כאזורי עדיפות לאומית,  בהתאם להוראות פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), תשס"ט-2009, ולהפעיל בתחומם תכנית חברתית-קהילתית כמפורט בהחלטה זו (להלן – התכנית או התכנית החברתית-קהילתית).
2.    להנחות את מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון ואת מנכ"ל משרד הפנים להקים ולרכז ועדת היגוי, בהשתתפות מנכ"לי המשרדים השותפים לתכנית ומנכ"ל משרד האוצר או נציגים מטעמם ונציג משרד ראש הממשלה (להלן – ועדת ההיגוי). מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון ומנכ"ל משרד הפנים ישמשו יושבי-ראש ועדת ההיגוי. תפקידי ועדת ההיגוי יהיו כדלקמן:
א.    איסוף מידע בנוגע לאזורים סטטיסטיים שבהם יש ריכוז מסתננים גבוה.
ב.    גיבוש המלצות לקביעת קריטריונים לזיהוי אזורים סטטיסטיים שבהם שיעור מסתננים גבוה. המלצות הוועדה יובאו לאישור הממשלה בתוך 30 ימים ממועד החלטה זו.
ג.    גיבוש המלצות לקביעת קריטריונים לחלוקת התקציב המיועד לביצוע התכנית החברתית קהילתית כאמור בסעיף 3 בין האזורים הסטטיסטיים אשר יוכרו כאזורי עדיפות לאומית. המלצות הוועדה יובאו לאישור הממשלה בתוך 30 ימים ממועד החלטה זו.
ד.    גיבוש פרטי התכנית החברתית-קהילתית, לרבות קביעת מדדי הערכה והצלחה, וכן לוחות זמנים לכל שלב בתכנית. 
ה.    תיאום בין כלל הגורמים הממשלתיים והרשויות המקומיות. 
ו.    מינוי ועדות משנה, בהשתתפות נציגים מקצועיים של המשרדים הרלוונטיים ונציגי הרשויות המקומיות הרלוונטיות, לגיבוש תכניות פרטניות להפעלה במסגרת התכנית החברתית-קהילתית.
ז.    דיווח שנתי לממשלה על ההתקדמות בהפעלת התכנית  החברתית-קהילתית. בדיווח יצוין אילו תכניות הופעלו בכל אזור סטטיסטי אשר הוכר כאזור עדיפות לאומית.
לעניין החלטה זו:  
"אזור סטטיסטי" – כהגדרתו בכללי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
"מסתננים" – כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954 או מי שאיננו תושב, כהגדרתו בחוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965 ואינו מחזיק ברישיון ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952.
3.    התכנית החברתית-קהילתית תופעל בעלות תקציבית כוללת בסך של 30 מיליון ש"ח, בפריסה על פני שלוש השנים 2020-2018.
4.    התכנית החברתית-קהילתית מטרתה לסייע לתושבי האזור הסטטיסטי שיוכר כאזור עדיפות לאומית, והיא תכלול את המרכיבים הבאים:
א.    שיקום וקידום כלכלי-חברתי של משפחות נזקקות או משפחות  המטופלות על ידי שירותי רווחה.
ב.    תגבור חינוכי, בחינוך הפורמלי והבלתי פורמלי, בדגש על הגיל הרך והנוער.
ג.    תגבור שירותי בריאות בקהילה של משפחות נזקקות, בדגש על שירותי בריאות לגיל הרך ולילדים.
5.    הפעלת התכנית בתחום רשות מקומית תהיה כרוכה במתן התחייבות מטעם הרשות המקומית להשתתף במימונה, וזאת בהתאם לכללים הבאים: 
א.    רשות מקומית המוגדרת באשכול סוציואקונומי 3-1 – לא תידרש להשתתף בעלות התכנית.
ב.    רשות מקומית המוגדרת באשכול סוציואקונומי 6-4 – תשתתף בעלות התכנית ביחס של 4:1. 
ג.    רשות מקומית המוגדרת באשכול סוציואקונומי 10-7 – תשתתף בעלות התכנית ביחס של 1:1.
6.    לשם ביצוע החלטה זו, יאגם משרד הבינוי והשיכון כספים, מתקציב הגורמים המפורטים בטבלה, למעט המשרדים המצוינים בסעיפים 11-7 להלן:
 

7.    התקציב המועבר ממשרד התרבות והספורט, בסך של 1.5 מיליון ₪ בשנת 2018,  ישמש לטובת פעילויות תרבות וספורט. העברת התקציב תהא בהתאם לכללים שיקבע משרד התרבות והספורט, ובכפוף לחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992 ותקנותיו (להלן – חוק חובת המכרזים ותקנותיו), או בכפוף למבחני תמיכה.
8.    התקציב המועבר מהמשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, בסך של 2 מיליון ₪ לשנה, בכל אחת מהשנים 2020-2018, ישמש לטובת פרויקטים בתחום הקשישים, הנוער, התעסוקה, מתקני שעשועים והתשתיות. העברת התקציב תהא בהתאם לכללים שיקבע המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, ובכפוף לחוק חובת המכרזים ותקנותיו.
9.    התקציב המועבר ממשרד החינוך, בסך של 2 מיליון ₪ לשנה, בכל אחת מהשנים 2020-2018, ישמש לטובת הפעלת תכניות תגבור חינוכיות בחינוך הפורמלי והבלתי פורמלי, בדגש על הגיל הרך ונוער בסיכון. העברת התקציב תהא בהתאם לכללים שיקבע משרד החינוך ובכפוף לחוק חובת המכרזים ותקנותיו.
10.    התקציב המועבר ממשרד המדע והטכנולוגיה, בסך של 0.5 מיליון ₪ לשנה, בכל אחת מהשנים 2020-2018, ישמש לטובת פעילות חינוכית בלתי פורמאלית בתחומי המדע, הטכנולוגיה והחלל. העברת התקציב תהא בהתאם לכללים שיקבע משרד המדע והטכנולוגיה ובכפוף לחוק חובת המכרזים ותקנותיו או בכפוף למבחני תמיכה.
11.    משרד הכלכלה והתעשייה, באמצעות הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, יפעל לעידוד קידום ופיתוח עסקים קטנים ובינוניים ברשויות מקומיות בהן תופעל התכנית, בסך של 2 מלש"ח בשנים 2020-2018, בהתאם לנוהלי הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים ובכפוף לחוק חובת המכרזים ותקנותיו.
12.    בהתאם לסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, כל אחד מתקציבי המשרדים כמפורט בהחלטה זו לשנת 2020 יופחתו בסכומים המפורטים בטבלה בסעיף 6 ובהתאם לחלוקה ביניהם, לצורך מימון פעולה מאזנת כהגדרתה בסעיף 40א לחוק האמור. 
13.    העברת תקציבי המשרדים, לרבות אלה המפורטים בסעיפים 11-7, תיעשה בהתאם להחלטות ועדת ההיגוי.
עדיפות לאומית
14.    בהתאם לפרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות הכלכלית"; "החוק"), רשאית הממשלה להחליט על קביעת אזורים או יישובים מסוימים אשר יוגדרו כאזורי עדיפות לאומית.
15.    חוק ההתייעלות הכלכלית קובע כי לצורך קביעת אזורים ויישובים בעדיפות לאומית, רשאית הממשלה לשקול מגוון שיקולים המנויים בחוק וכן רשאית היא לשקול: "שיקולים נוספים הנוגעים לצורכי האוכלוסייה באזור או ביישוב שבשלהם יש לעודד פיתוח של אותו אזור או יישוב או קידומו, ובלבד שוועדת הכספים של הכנסת אישרה אותם".
16.    על יסוד עילה זו בחוק ועל בסיס השיקולים שיובאו להלן, ועל בסיס עבודת מטה שבמסגרתה נבחנו נתונים תומכים בתחומים חברתיים, כלכליים ואחרים כמפורט להלן, מוצע לקבוע כבעלי עדיפות לאומית את האזורים הסטטיסטיים שבהם יש ריכוז של מסתננים, והכל כפי הגדרתם בהחלטה זו וכמפורט בנתונים התומכים להלן ובאופן אשר יאפשר לממשלה ליישם מדיניות לפיתוחם ולקידומם.
17.    קריטריונים לזיהוי האזורים הסטטיסטיים שבהם קיים ריכוז של מסתננים וקריטריונים לחלוקת התקציב בין האזורים הסטטיסטיים אשר יוכרו כאזורי עדיפות לאומית ייקבעו על-ידי הממשלה בהחלטה נפרדת, לאחר שיובאו לפניה המלצות ועדת ההיגוי שהוקמה בהחלטה זו.
18.    במהלך העשור האחרון נכנסו לשטחי מדינת ישראל עשרות אלפי מסתננים באופן בלתי חוקי ובלתי מבוקר. תופעה זו יצרה מציאות מורכבת, המציבה בפני הממשלה קשיים ואתגרים המחייבים טיפול ומענה. כך, לפי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה, החל משנת 2007 ועד שנת 2012 נכנסו בכל שנה אלפי מסתננים שלא דרך מעברי הגבול הרשמיים, ובסה"כ נכנסו עד היום 64,400 מסתננים באופן זה. בנוסף לאותם אלה שנכנסו שלא דרך מעברי גבול רשמיים, קיימים בישראל זרים שהינם בגדר שוהים בלתי חוקיים, בהם עובדים זרים שנכנסו לישראל כחוק, אך לא יצאו ממנה בתום תקופת שהותם החוקית, וכן מי שנכנסו לישראל כחוק באשרת תייר, ולא עזבו אותה בתום תקופת שהייתם החוקית. כל הקבוצות האמורות הוגדרו במסגרת החלטה זו כמסתננים. 
19.    קבוצות אלה נוטות להתרכז בשכונות המאפשרות  קרבה למוקדי תעסוקה, ומחיה זולה יחסית. כך לדוגמא, על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה,  בצירוף נתוני עיריית תל-אביב המבוססים על רישומי תחנות "טיפת חלב" ומוסדות הלימוד בעיר, שהו בעיר תל-אביב נכון למאי 2017 – 22,167 מסתננים (בגירים וקטינים),  כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), תשי"ד-1954 (להלן – החוק למניעת הסתננות). בנוסף, לפי נתוני עיריית תל-אביב, אומדן השוהים הבלתי חוקיים בתל-אביב, בגירים וקטינים, הוא 15,075 איש, מתוך כ-95,172 שוהים בלתי חוקיים בכלל שטחי ישראל. על פי הנתונים האמורים, שוהים בתל אביב כ-37,242 מסתננים, כהגדרתם בהחלטה זו. רובם המוחלט של אלה מרוכזים בשכונות דרום העיר, כפי שיפורט להלן, כשהם מהווים כ-62% מתוך כלל האוכלוסייה בהן.
20.    לפי נתוני עיריית אילת, מתגוררים בעיר כ-3000 מסתננים כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות. כ-2200 מתוכם מתגוררים בשכונת יעלים בעיר, ומהווים כ-15% מקרב אוכלוסיית השכונה אשר מונה סה"כ    כ-12,500 תושבים.
21.    לריכוזים אלה, שכאמור נוצרו בתקופת זמן מהירה יחסית, החל מראשית שנות ה-2000, וביתר שאת משנת 2007 ועד 2012, ישנן השלכות משמעותיות על השכונות שבהן הם קיימים ותושביהן. 
22.    מאז שנת 2010 קיבלה הממשלה החלטות שונות בעניינם של המסתננים. החלטות אלה עסקו בין היתר במאמצים לבלימת ההסתננות הבלתי חוקית באמצעות הקמת מכשול בגבול ישראל ומצרים, באפשרויות ההרחקה מישראל, בהיבטי הקמת מרכז שהייה והפעלתו ובבחינת המלצות בעניין אכיפה נגד מעסיקי מסתננים. החלטות הממשלה האמורות נתנו ביטוי למדיניות הממשלה שתכליתה בלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, צמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי ערים ועידוד היציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם, מדיניות זו חסרה נדבך חשוב של מתן מענה לקושי שחווים תושבי האזורים שבהם נכנסו לגור מסתננים.
23.    ההחלטה נועדה לסייע לתושבי האזורים שבהם קיים ריכוז גבוה של מסתננים במטרה להביא לשיפור אורח החיים של תושבי המקום, וכדי להעלות את החוסן הכלכלי והחברתי של האזורים, תוך חיזוק מעמדם ותדמיתם כאמצעי לעידוד קליטת משפחות חזקות.
24.    השפעת ריכוז המסתננים על תושבי האזורים האמורים מתבטאת בעיקר בהיבטי תחושת הביטחון האישי של תושבי האזורים הסטטיסטיים ובתחומי הבריאות והרווחה, שבהם ניכרת פגיעה באיכות חייהם של תושבי האזורים.
25.    השפעות נוספות של ריכוז המסתננים על האוכלוסייה הישראלית המתגוררת באזורים האמורים באות לידי ביטוי בהיבטי התשתיות והמבנים, וזאת בשל צפיפות רבה המובילה לפיצול דירות מגורים, חיבורים לא תקניים של מתקני גז ותשתיות חשמל, פגיעה בתשתיות המים והביוב בשל מספר הנפשות הרב בכל דירה, ובנוסף – פעילות רבה של בתי עסק ורוכלות ללא היתר.
26.    יש לציין כי אין בתחום זה נתונים מפורטים אודות היקף המסתננים המדויק בכל אזור, כמו גם מדדים מדויקים אודות השפעתם, והנתונים שישנם בהקשרים אלה אינם מאוגדים ונשענים לעיתים על אומדנים, הערכות וסקרים. בשל היעדרו של מאגר נתונים המספק נתונים מוסמכים אודות המסתננים בישראל כאמור, יפורטו להלן מספר נתונים שהתקבלו ממקורות שונים, המבטאים את היקף הפגיעה באיכות חיי התושבים בשכונות דרום תל אביב ואילת, המתאפיינות בשיעור מסתננים גבוה, ואשר יש בהם כדי ללמד על השפעות ריכוזי המסתננים גם בשכונות נוספות הסובלות ממציאות זו.
27.    בריאות
בשכונות דרום תל אביב ובאילת, בהן קיים ריכוז מסתננים גדול, ניכר עומס משמעותי בשירותי הבריאות הנדרשים לילדים ולתינוקות. כך, מספר הילדים והתינוקות מקרב אוכלוסיית המסתננים שטופלו בתחנות "טיפת חלב", שהינן שירות ציבורי שכונתי-מקומי, גדל בשכונות דרום ת"א בשיעור של 262%  בתוך 7 שנים בלבד (בין השנים 2016-2009). בנוסף, לפי נתוני משרד הבריאות, בשנת 2017 עמד שיעור ילדי המסתננים המקבלים שירותי רפואה בקופ"ח מאוחדת באילת על 18.6% מכלל הילדים המטופלים בתחנות "טיפת חלב" בעיר. מובן, כי הגידול הדרמטי, בשיעור של מאות אחוזים, בהיקף אוכלוסיית המסתננים המטופלת בכלל, ואוכלוסיית התינוקות והילדים בפרט, ללא ההגדלה הנדרשת של תשתיות הבריאות באזורים אלה, מעמיסה ופוגעת ברמת השירות הניתנת בתחנות "טיפת חלב" לתושבי האזורים ולאוכלוסיית המסתננים כאחד.
משפחות ומספר ילדים מקרב אוכלוסיית המסתננים המטופלים בתחנות טיפת חלב בתל אביב-יפו

28.    ציפוף היוצר עומס על התשתיות
לפי דו"ח המרכז למחקר כלכלי חברתי בעיריית תל-אביב, בשלוש שכונות דרום תל-אביב – שפירא, נווה-שאנן והתקווה, בהן מרוכזים המסתננים, יש 14,460 יחידות דיור למגורים, המשמשות למגורי       כ-59,732 נפשות, כך שלכאורה מגיעה הצפיפות בשכונות אלו ליותר מ-4.1 נפשות לדירה, וזאת כאשר הצפיפות בכלל העיר עומדת על 2.2 נפשות לדירה בלבד.
ציפוף השכונות בשיעור כה ניכר ופתאומי משפיע, בין היתר, גם על התשתיות באזור, אשר אינן עומדות בעומס שנוצר ושלא הובא בחשבון לעת הקמתן. על פי דו"ח מבקר המדינה 64ג' בעניין זרים שאינם בני הרחקה, פיצול דירות באופן לא חוקי בשכונות דרום תל-אביב גרר אחריו עוד שורת הפרות המסכנות את ביטחון הציבור השוהה במקום, כגון חיבורים לא תקניים של מתקני גז, או חיבורי חשמל בלתי מורשים. כמו כן, נוצר עומס על תשתיות הביוב שאינן עומדות בכמויות השפכים המוזרמות מהבתים לרשת העירונית, עומס על מתקני האשפה ופינויים ועומס על הגינות הציבוריות בשכונות. כך למשל, לפי נתוני חטיבת התפעול בעיריית תל-אביב-יפו מפברואר 2016, בהתייחס לשכונת שפירא ואזור התחנה המרכזית הישנה, ריכוז אוכלוסיית המסתננים גרם לעלייה לא מתוכננת במשאבים הנדרשים לפינוי האשפה כגון משאיות לפינוי אשפה, כוח אדם והיקף הפינוי לחיריה, עקב עלייה במשקל האשפה המפונה מאזורי המגורים הללו. 
בשל כל אלה ובהיעדר תוספת משאבים התואמת את גודל האוכלוסייה, נוצרים מפגעים סביבתיים, תברואתיים ובטיחותיים הפוגעים באיכות חייהם של התושבים.
29.    ביטחון אישי
מתוך סקר שערך המרכז למחקר כלכלי חברתי בעיריית תל-אביב בשנים 2011 ו-2012 (המובא בדוח מבקר המדינה 64 ג'), בו נבדקה, בין היתר, תחושת הביטחון האישי של התושבים, עלה כי שיעור התושבים בשכונות דרום תל-אביב שאינם חשים בטוחים גבוה בהשוואה לכלל שכונות העיר. בשנת 2012, בשכונת נווה שאנן ופלורנטין, שיעור התושבים שלא חשו ביטחון היה 52.5%, בשכונת התקווה והשכונות הסמוכות אליה – 53.6%, ובשכונות שפירא וקריית שלום – 63.9%. כל זאת,  כאשר ביתר השכונות השיעור היה 19.4%.