אימוץ ויישום המלצות דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר

במטרה להביא לצמצום השימוש במעצרים ובמאסרים במקרים שבהם ניתן להציע חלופות הולמות בקהילה, שימלאו את תכליות המעצר או המאסר, על מנת לטייב את הליכי שיקום עוברי החוק בישראל ולאפשר את השתלבותם מחדש בקהילה ובמטרה להפחית את שיעור העבריינות החוזרת:

1.      אימוץ עיקרי המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר

לאמץ עקרונית את המלצות דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט פלילי), עו"ד עמית מררי, שהוגש לממשלה בחודש יולי 2021 (להלן – הדו"ח), בהמשך להחלטת הממשלה מס' 1840 מיום 11.5.2016 .

2.      תיקון חוק העונשין והוספת עונש משמורת בקהילה

להטיל על שר המשפטים לפרסם, בתוך שלושה חודשים, תזכיר חוק לתיקון חוק העונשין, התשל"ז–1977 להוספת עונש של משמורת בקהילה. תזכיר החוק יגובש בהתייעצות עם המשרד לביטחון הפנים.

3.      בתי משפט קהילתיים

            א.      להטיל על שר המשפטים להרחיב את פריסתם של בתי המשפט הקהילתיים כך שעד תום שנת 2022 ייפתחו בתי משפט קהילתיים בעכו ובכפר-סבא ותורחב פעילות בית המשפט הקהילתי בירושלים. מכסת הנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים שייפתחו בעכו ובכפר סבא תעמוד בשלב הראשון על 50 נאשמים בכל אחד מהם ומכסת המשתתפים בבית המשפט הקהילתי בירושלים תגדל ל-150 נאשמים. לצורך יישום סעיף זה, יקצו משרד המשפטים, הנהלת בתי המשפט, המשרד לביטחון הפנים ומשרד הרווחה והביטחון החברתי (להלן – משרד הרווחה), ממקורותיהם בשנת 2022, את התקציב הנדרש.

            ב.      בנוסף לאמור בסעיף קטן (א), להטיל על שר המשפטים לגבש תכנית להרחבת פריסתם של בתי המשפט הקהילתיים החל מחודש ינואר 2023 כך, שככל הניתן, תושלם הפריסה בתוך שנתיים מהמועד האמור. מימוש התכנית ייעשה לאחר אישור המסגרות התקציביות שיוקצו לה בחוק התקציב לשנת 2023 ככל שיוקצו או לאחר החלטת ממשלה פרטנית בנושא.

4.      חיזוק הרצף הטיפולי

א.     להקים ועדת היגוי מקצועית בין-משרדית (להלן – ועדת התקון), שבה יהיו חברים: מנהלת שירות המבחן למבוגרים, ראש חטיבת תקון בשירות בתי הסוהר והמפקח הארצי ברשות לשיקום האסיר, שמטרתה להבנות תהליכי עבודה משותפים בין שלושת הגופים האמורים כדי להבטיח שיתוף פעולה מתמשך וגיבוש תפיסה מקצועית משותפת וקוהרנטית ביניהם. תפקידיה העיקריים של ועדת התקון יהיו, בין היתר:

1)      ליצור מסד לעבודה מקצועית משותפת בהתבסס, בין היתר, על התפיסות המקצועיות והמדיניות המנחה בכל אחד מהגופים;

2)      לבחון את רצף הטיפול בעובר על החוק בצמתים השונים של ההליך הפלילי ונשיאת העונש במטרה לטייב את תהליכי העבודה, בעיקר בשלבים בהם חל שינוי במעמדו או שהאחריות הטיפולית לגביו עוברת בין הגופים, וכן לאתר בעיות או כשלים ולגבש דרכים לפתרונם;

3)      ליווי עבודת הפורומים המקצועיים שיוקמו כמפורט להלן, סיוע באמצעות הנחיה מקצועית ומתן מענה לקשיים ולשאלות שיעלו בעבודתם השוטפת.

4)      ביצוע פעולות נוספות למימוש מטרות ועדת התקון כאמור לעיל בהתאם לצרכים שתזהה הוועדה.

ב.     להטיל על שר הרווחה, בשיתוף עם השר לביטחון הפנים, להקים פורומים מקצועיים משותפים, שבהם ישולבו גורמים רלוונטיים נוספים לפי העניין, לצורך תיאום מקצועי והעמקת השיח השוטף ושיתוף הפעולה בנוגע לסוגי עבירות מסוימים או בנוגע לעוברי חוק בעלי מאפיינים ייחודיים.

5.      להטיל על שר הרווחה והשר לביטחון הפנים לקדם את המלצות הדו"ח הנוגעות לשיפור מנגנוני העברת המידע בין שירות המבחן, שירות בתי הסוהר והרשות לשיקום האסיר בשלבי המעבר של האחריות הטיפולית ביחס לעובר החוק בין גופים אלה לאורך התקדמות ניהול ההליך הפלילי לצורך טיוב המענים הטיפוליים עבורו ולקבוע נוהל בעניין זה. 

6.      חלופות מעצר

לרשום את הודעת שר הרווחה על המשך קידום הקמת מסגרת טיפולית-שיקומית מודולרית, שתשמש חלופת מעצר  המיועדת לנאשמים בעלי צרכים טיפוליים מגוונים וכן לנאשמים הזקוקים לתמיכה וסיוע בהשתלבות בקהילה, בהתאם להחלטת ממשלה מס' 3595 מיום 25.02.2018 (להלן – תכנית יישום 3595) ולהקצאה התקציבית שניתנה מכוחה. השר ידווח מדי שנה לממשלה על התקדמות הטיפול בהקמת המסגרת האמורה עד לתחילת הפעלתה.

7.      היערכות לחזרה לקהילה לאחר שחרור ממאסר

א.    להטיל על השר לביטחון הפנים לבחון בתוך שלושה חודשים את האפשרות להפנות אסירים נוספים לבתי השיקום באמצעות בחינת תנאי הסף לשילוב אסירים במסלול שיקומי זה ובכפוף לאמור בסעיף 10 להחלטה זו.

ב.     להטיל על השר לביטחון הפנים ועל שר הרווחה (בסעיף זה – השרים) להקים צוות משותף לשירות בתי הסוהר ולרשות לשיקום האסיר (להלן – הצוות המשותף), אשר יגבש נוהל משותף להכנה מוקדמת של האסירים לקראת שחרורם ממאסר וחזרתם לקהילה כבר משלבים מוקדמים של ריצוי העונש (בפרט לגבי אסירים הצפויים להשתחרר לאחר ריצוי תקופת עונשם שלא במסגרת שחרור על-תנאי ממאסר). המתווה יכלול, בין היתר, בחינה מקיפה של צורכי האסיר בתחומים השונים, וגיבוש תכנית בשיתוף עם האסיר להכנתו לקראת שחרור באמצעות התאמת תוכניות טיפול וסיוע המתאימות לצרכיו (הטיפוליים, המשפטיים, הרפואיים, התעסוקתיים, המשפחתיים, וכו'), כמו-גם התאמה של הליכי השיקום בשירות בתי הסוהר על-מנת לטייב את ההיערכות לשחרור מן המאסר.

הצוות המשותף יגבש גם מתווה לפיילוט שיקום ("מהכלא אל הקהילה") במתווה המפורט בדו"ח, אשר יופעל במספר מצומצם של בתי סוהר בשלב הראשון כדי לבחון ולטייב את מתווה ההכנה המוקדמת לשחרור של אסיר, כמפורט לעיל.

הצוות המשותף יגיש לשרים עדכון בתוך 60 יום מהקמתו באשר לפרטי המתווים שגובשו.

8.      שחרור על-תנאי ממאסר

א.      לרשום את הודעת שר הרווחה על המשך קידום הקמתם והרחבתם של הוסטלים באחריות הרשות לשיקום האסיר, לפי סעיף 3(ג) לתוכנית יישום 3595 ולהקצאה התקציבית שניתנה מכוחה. לעניין הקמת הוסטל לאסירים משוחררים בעלי רקע נפשי יתקיים שיח משותף עם משרד הבריאות לבחינת קידום הקמת המסגרת ואפיונה.

ב.      לרשום את הודעת שר הרווחה על המשך הפעולות ליישום הצעדים שהוחלט עליהם במסגרת תוכנית יישום 3595 ולהקצאה התקציבית שניתנה מכוחה, לשיפור המענים הטיפוליים לאסירים משוחררים על ידי הרשות לשיקום האסיר באמצעות ליווי סוציאלי צמוד לכל אסיר בתקופת שחרורו על תנאי, לשם מתן מענה לצרכיו הסוציאליים של האסיר בתחומים השונים.

שר הרווחה ידווח לממשלה מדי שנה על התקדמות יישום ההמלצות הנזכרות בסעיף זה.

9.      צדק מאחה

להטיל על שר המשפטים לבצע בחינה של הטמעת הליכי צדק מאחה בשלבי ההליך הפלילי ונשיאת העונש; לצורך כך יתקשר משרד המשפטים עם גורם חיצוני שיסייע בבחינה האמורה, לפי כל דין.

10.  הקמת צוות יישום

א.           להטיל על שר המשפטים, השר לביטחון הפנים, שר הרווחה, שר האוצר והמנהל הכללי של משרד ראש הממשלה להביא לאישור הממשלה בתוך 120 ימים תוכנית רב-שנתית ליישום המלצות הדו"ח המפורטות להלן (להלן – תוכנית היישום). תוכנית היישום תכלול אבני דרך לביצוע ההמלצות שבדו"ח, ובכלל זה לוחות זמנים, היבטים תקציביים, יעדים מדידים ומנגנון מעקב ובקרה על תוכנית היישום. כמו-כן תוכנית היישום תכלול מנגנונים שמטרתם להביא לכך שיישום המלצות הדו"ח יתרום לצמצום היקף השימוש בכליאה, באמצעות הגברת השימוש בחלופות מעצר ובחלופות מאסר, במקרים המתאימים ותוך שימור תכליותיהם ולא להרחבת רשת, לרבות באמצעות קביעת יעדים מדידים במקרים המתאימים.

ב.            להקים צוות בין-משרדי לגיבוש תוכנית היישום (להלן – צוות היישום) אשר יורכב מהנציגים הבאים:

נציג משרד ראש הממשלה;

נציג שר הרווחה;

נציג השר לביטחון הפנים;

נציגי שר המשפטים;

נציג אגף התקציבים במשרד האוצר.

נוסף על הנציגים האמורים, ישתתפו בדיונים לגיבוש ההמלצות גם נציגי פרקליטות המדינה, משטרת ישראל, הנהלת בתי המשפט, שירות בתי הסוהר, הרשות לשיקום האסיר, הסניגוריה הציבורית, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וכן כל משרד אחר בהתאם לנושא הנדון.

ג.             תוכנית היישום תתייחס לנושאים הבאים: 

1.           עונש של משמורת בקהילה (להלן – מש"ק) – קידום גיבושה של תשתית ארגונית להפעלת עונש המש"ק בהתאם למתווה שייקבע בגיבוש תזכיר החוק לפי סעיף 2 להחלטה זו ובין היתר בנושאים: ניהול מערך המש"ק, העמדת אמצעי פיקוח טכנולוגי מתאים והפעלת מנגנון פיקוח טכנולוגי על מפוקחים וכן מתן מענים טיפוליים מותאמים לכל מפוקח על ידי שירות המבחן למבוגרים, בהתאם למתווה אשר פורט בדו"ח.

2.           חלופות מעצר –  אופן הקמתן של מסגרות באחריות שירות המבחן למבוגרים, אשר יאפשרו שחרור ממעצר בתנאים מגבילים של נאשמים אשר אין די במסגרות הקיימות כיום כדי להוות חלופת מעצר בעניינם, בהתאם לפירוט בדו"ח, כמו-גם בחינת הצורך בחלופות מעצר נוספות.

3.           חלופת מעצר במסגרות פרטיות:

א.         המלצה בדבר המשרד האחראי על הקמה והפעלה של מערך פיקוח על מסגרות פרטיות היכולות לשמש כחלופת מעצר למטרות ובמתווה המפורטים בדו"ח, כמסגרות הלנתיות לאסירים משוחררים על תנאי, ואף כמסגרת לנשיאת עונש של משמורת בקהילה, במקרים המתאימים, וגיבוש מתווה לפיקוח כאמור. המלצה זו תוגש לאישור הממשלה בתוך 30 ימים.

ב.         לאחר קביעת המשרד האחראי כאמור בסעיף (א), יפעל צוות משנה של צוות היישום, ויהיו חברים בו גם נציגי המשרד לביטחון הפנים, משרד האוצר, משרד הרווחה, משרד המשפטים, משטרת ישראל, פרקליטות המדינה, הסניגוריה הציבורית, שירות בתי הסוהר ושירות המבחן למבוגרים, לגיבוש תנאי סף לפעילות המסגרות הפרטיות האמורות ומתווה לפיקוח ממשלתי על פעילותן, וכן לקידום גיבוש מודל לתקצוב ממשלתי של מסגרות אלה באופן שנועד להבטיח עמידה בתנאים נאותים בסטנדרט הנדרש וכן נועד להבטיח כי ניתן יהיה לקלוט בהן את כלל הנאשמים שיימצאו מתאימים לחלופה מסוג זה ושאין להם חלופה אחרת, גם אם ידם אינה משגת.

4.      היערכות לחזרה לקהילה לאחר שחרור ממאסר:

א.        גיבוש תוכנית להקמה והרחבה של "בתי שיקום" בשירות בתי הסוהר או התאמה של מתקני כליאה ייעודיים, כך שידמו במידה רבה חיים בקהילה כמפורט בדו"ח.

ב.        בחינת הצורך במחקר משותף לשירות בתי הסוהר ולרשות לשיקום האסיר לבחינת האפקטיביות של תוכניות שיקום קצרות-מועד, לאסירים בעלי יתרת מאסר קצרה ותקופת תנאי קצרה. תוצאות המחקר יהוו בסיס להחלטה לגבי המשך פיתוח תוכניות שיקום קצרות-מועד בשירות בתי הסוהר וברשות לשיקום האסיר.

5.      שחרור על תנאי ממאסר:

א.        גיבוש מתווה להקמתם והרחבתם של הוסטלים באחריות הרשות לשיקום האסיר, בהתאם למתווה המפורט בדו"ח. גיבוש תוכנית היישום באשר להקמת הוסטלים אלה ייעשה על-ידי צוות משנה של צוות היישום ויהיה חבר בו גם נציג הרשות לשיקום האסיר.

ב.        גיבוש מתווה להרחבה ולהגברת אפקטיביות דיוני המעקב בוועדות השחרורים לגבי אסירים ששוחררו על תנאי מיתרת ריצוי מאסרם ובכלל זאת גיבוש מתווה לפיילוט בנושא אופן עריכת דיוני מעקב, וזאת על-ידי צוות משנה של צוות היישום, בראשות נציג מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, ויהיו חברים בו גם נציגי פרקליטות המדינה, הסנגוריה הציבורית, הנהלת בתי המשפט והרשות לשיקום האסיר.

6.      בחינת ההיתכנות להקמת מסד נתונים: המלצה בדבר ההיתכנות להקמת מסד נתונים קבוע אשר יתעדכן באופן שוטף, לצורך גיבוש מדיניות מבוססת נתונים ולקידום מחקרי מדיניות בתחום שיקום אסירים. בפרט יבחן הצוות ויגבש המלצות בדבר ההיתכנות המשפטית, המקצועית והטכנולוגית, ההיבטים השונים הנוגעים לתפעול, סוג ואיכות המידע שיכלול מסד הנתונים, אופן העברת המידע מכלל הגופים הרלוונטיים המחזיקים בנתונים על- פי הדין, הנהלים והכללים הנהוגים במאגרי המידע לצורך שמירה על פרטיות, סודיות ושימוש ראוי במידע, השימושים שניתן יהיה לעשות במידע וגוף אחראי המחזיק במסד הנתונים.

7.      מחקר מלווה לתוכנית היישום: צוות היישום יצא במחקר אשר ילווה את יישום ההמלצות הנוגעות לקידום עונש של משמורת בקהילה ולחלופות המעצר במסגרות פרטיות, לאחר שאלה יתחילו לפעול, במטרה לבחון את היקף ואופי השימוש בחלופות אלה והאם היה בהן כדי להחליף מעצרים ומאסרים מאחורי סורג ובריח, וכן אופן הפעלת שיקול הדעת של בתי המשפט בהפניית נאשמים לחלופות אלה. שאלות המחקר בנוגע לעונש של משמורת בקהילה ולחלופות מעצר במסגרות פרטיות יגובשו בהסכמת משרד המשפטים ובהובלתו. כמו כן יתקיים מחקר לגבי שיעורי הרצידיביזם בקרב עצורים ואסירים ששולבו במסגרת ההוסטלים שהוקמו בהתאם להחלטה זו, בהשוואה לשיעורי הרצידיביזם בקרב עצורים ואסירים אחרים, בין ששולבו במסגרת טיפולית אחרת ובין שלא שולבו במסגרת טיפולית מחוץ לבית הסוהר כלל. תוכנית היישום תתייחס להסדרת אופי המחקרים ודרך הביצוע, הגופים האמונים עליהם ומשך המחקר.

11.  הסדרת התקציבים הדרושים להחלטה

יובהר כי כל הוצאה הכרוכה ביישום תוכניות והמלצות לפי החלטה זו מותנית בקבלת החלטת ממשלה פרטנית אשר תאשר את הפעולות המאזנות הנדרשות לצורך מימון העלויות הכרוכות בהן, אלא אם נכתב במפורש אחרת בהחלטה זו.